Fatto e diritto

(Ricorso 27 novembre 2019)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;

Contro la Regione autonoma della Sardegna, in persona del Presidente pro-tempore,

Per la declaratoria di illegittimità costituzionale della legge regionale Sardegna 16 settembre 2019, n. 16 ed in particolare dell'art. 1, comma 5 come da delibera del Consiglio dei ministri in data 14 novembre 2019.

Sul B.U.R. Sardegna 19 settembre 2019, n. 41 è stata pubblicata la legge regionale 16 settembre 2019, n. 13, recante «Seconda variazione di bilancio. Disposizioni in materia sanitaria. Modifiche alla legge regionale 11 gennaio 2018, n. 1 (legge di stabilità 2018) e alla legge regionale 28 dicembre 2018, n. 48 (legge di stabilità 2019).

La legge regionale in esame all'art. 1 (recante «Disposizioni in materia sanitaria. Modifiche all'art. 7 della legge regionale n. 1 del 2018 e all'art. 8 della legge regionale n. 48 del 2018») così dispone:

«1. Al comma 16 dell'art. 7 della legge regionale 11 gennaio 2018, n. 1 (legge di stabilità 2018), e successive modifiche ed integrazioni, l'importo di euro «29.867.000» è sostituito dal seguente: «31.517.000» (missione 13 - programma 03 - titolo 1 - capitolo SC05.6002).

2. All'art. 8 della legge regionale 28 dicembre 2018, n. 48 (legge di stabilità 2019), sono apportate le seguenti modifiche:

a) al comma 2 l'importo di euro «500.000» è sostituito dal seguente: «800.000» (missione 13 - programma 02 - titolo 1 - capitolo SC08.6543);

b) al comma 8 l'importo di euro «2.324.000» è sostituito dal seguente: «3.174.000» (missione 13 - programma 03 - titolo 1 - capitolo SC05.6003);

c) il comma 31 è sostituito dai seguenti:

«31. E' autorizzata, per ciascuno degli anni 2019, 2020 e 2021, la spesa di euro 3.500.000 al fine di garantire al personale del servizio sanitario regionale l'erogazione di prestazioni aggiuntive in conformità con l'art. 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75 (Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l), m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), da destinare in maniera prioritaria quale incentivo per lo smaltimento delle liste d'attesa (missione 13 - programma 02 - titolo 1 - capitolo SC08.7798).

31-bis. Le risorse disponibili presso l'Azienda per la tutela della salute (ATS), in seguito a trasferimenti effettuati dai capitoli SC02.1101, SC02.1147, SC02.1148, SC02.1149, SC02.1151, SC02.1152, SC02.1160, SC02.1161, SC02.5027, SC02.5028, SC02.5029, SC02.5030, SC05.0116, SC05.6005, SC05.6022, per le quali si siano realizzate economie di spesa nell'anno precedente a quello di riferimento sono destinate, per le annualità 2019, 2020 e 2021, all'integrazione delle risorse del capitolo SC05.6003 al fine di incentivare lo smaltimento delle liste d'attesa; la Giunta regionale ripartisce tali risorse tra le aziende. Entro il 31 gennaio di ciascun anno l'ATS procede alla rendicontazione delle somme trasferite dall'Assessorato regionale competente in materia di sanità dai capitoli di cui al presente comma e, verificata la sussistenza di eventuali economie, le riversa nei successivi trenta giorni nelle casse della Regione (missione 13 - programma 03 - titolo 1 - capitolo SC05.6003).»;

d) il comma 32 è sostituito dal seguente:

«32. A valere sulle risorse in conto della missione 13 - programma 01 - titolo 1 è autorizzata la spesa massima di euro 1.300.000 annui, per gli anni dal 2019 al 2033, destinata a finanziare il reclutamento di professori di ruolo dei corsi di laurea e delle scuole di specializzazione delle facoltà di medicina e chirurgia delle Università degli studi di Cagliari e Sassari, soggetti ad accreditamento sulla base del possesso dei requisiti minimi previsti, rispettivamente, dal decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca 12 dicembre 2016, n. 987 (autovalutazione, valutazione, accreditamento iniziale e periodico delle sedi e dei corsi di studio) e dal decreto ministeriale 13 giugno 2017 del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, Ministro della salute (Standard, requisiti e indicatori di attività formativa e assistenziale delle Scuole di specializzazione di area sanitaria). Il finanziamento è erogato, per un massimo di euro 800.000 all'Università degli studi di Sassari e per un massimo di euro 500.000 all'Università degli studi di Cagliari, per quindici anni, previa stipula di apposite convenzioni tra l'Assessore regionale competente in materia di sanità e i rettori, stipulate ai sensi e per gli effetti dell'art. 18, comma 3, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario) e dell'art. 5, comma 5, del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49 (Disciplina per la programmazione, il monitoraggio e la valutazione delle politiche di bilancio e di reclutamento degli atenei), in attuazione della delega prevista dall'art. 5, comma 1, della legge n. 240 del 2010 e per il raggiungimento degli obiettivi previsti dal comma 1, lettere b) e c), secondo i principi normativi e i criteri direttivi stabiliti al comma 4, lettere b), c), d), e) ed f) e al comma 5 del medesimo art. 5 della legge n. 240 del 2010, e a cui è demandata l'individuazione delle effettive esigenze e dei conseguenti settori scientifico-disciplinari da ricoprire.»;

e) al comma 48 il secondo periodo è soppresso.

3. Una quota annua del fondo unico previsto dalla legge regionale 8 luglio 1996, n. 26 (Norme sui rapporti tra la Regione e le Università della Sardegna), pari a un massimo di euro 400.000, è destinata al finanziamento delle docenze dei corsi di laurea in professioni sanitarie (missione 04 - programma 04 - titolo 1 - capitolo SC02.0171).

4. Le somme trasferite all'Azienda ospedaliera universitaria di Sassari dal capitolo SC05.0109 sono riversate, entro quindici giorni dall'entrata in vigore della presente legge, nelle casse della Regione che, nei successivi trenta giorni, le assegna all'ATS per l'attivazione di un percorso formativo in materia di accreditamento istituzionale.

5. La Regione è autorizzata a finanziare annualmente l'AREUS per le attività rese dalle associazioni onlus e cooperative sociali convenzionate con il Servizio di emergenza-urgenza 118. La spesa è quantificata in euro 5.000.000 per ciascuno degli anni 2019, 2020 e 2021 (missione 13 - programma 02 - titolo 1). A decorrere dall'anno 2022, al finanziamento della medesima spesa si provvede, ai sensi dell'art. 38, comma 1, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), e successive modifiche e integrazioni, nei limiti dello stanziamento annualmente iscritto, per le medesime finalità, in conto della missione 13 - programma 02 - titolo 1 con le relative leggi annuali di bilancio.».

6. A valere sulle risorse di cui alla missione 13 - programma 01 - titolo I - capitolo SC05.0001, una quota pari a euro 15.000 annui è destinata all'ATS ed erogata al Corpo italiano di soccorso dell'Ordine di Malta (CiSOM) di Porto Torres quale concorso allo svolgimento del servizio temporaneo di assistenza medica sull'Isola dell'Asinara.

7. Per le finalità di cui all'art. 7, comma 15, della legge regionale n. 1 del 2018, a valere sulle risorse in conto della missione 13 - programma 02 - titolo 1 - capitolo SC05.5025, è autorizzata, per l'anno 2019, la spesa di euro 923.739,29 a favore dell'ATS.

Come si vede, l'art. 1 comma 5 prevede l'autorizzazione al finanziamento annuo dell'AREUS (Agenzia regionale emergenza e urgenza Sardegna) «per le attività rese dalle associazioni onlus e cooperative sociali convenzionate con il servizio di emergenza-urgenza 118», prevedendo uno stanziamento di 5 milioni di euro per gli anni 2019, 2020 e 2021 nonchè, a decorrere dal 2022, al finanziamento della medesima spesa nei limiti dello stanziamento annualmente iscritto.

La norma legittima in maniera stabile lo strumento convenzionale per lo svolgimento del servizio di emergenza-urgenza nei confronti di due tipologie di enti del terzo settore specificamente individuati, ovvero le associazioni Onlus e le cooperative sociali.

Orbene, il codice del terzo settore (approvato con decreto legislativo n. 117/2017) all'art. 57 (nel testo risultante dopo le modifiche introdotte dall'art. 14, comma 1, decreto legislativo 3 agosto 2018, n. 105), così dispone:

«1. I servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza possono essere, in via prioritaria, oggetto di affidamento in convenzione alle organizzazioni di volontariato, iscritte da almeno sei mesi nel Registro unico nazionale del terzo settore, aderenti ad una rete associativa di cui all'art. 41, comma 2, ed accreditate ai sensi della normativa regionale in materia, ove esistente, nelle ipotesi in cui, per la natura specifica del servizio, l'affidamento diretto garantisca l'espletamento del servizio di interesse generale, in un sistema di effettiva contribuzione a una finalità sociale e di perseguimento degli obiettivi di solidarietà, in condizioni di efficienza economica e adeguatezza, nonchè nel rispetto dei principi di trasparenza e non discriminazione.

2. Alle convenzioni aventi ad oggetto i servizi di cui al comma 1 si applicano le disposizioni di cui ai commi 2, 3, 3-bis e 4 dell'art. 56».

Come si vede, la normativa nazionale consente il ricorso allo strumento della convenzione, prioritario e alternativo rispetto alle eventuali tipologie di affidamento di cui al codice dei contratti pubblici, per le sole organizzazioni di volontariato ed esclusivamente a particolari condizioni.

Al di fuori dello strumento convenzionale, ovviamente, resta obbligatoria la modalità pubblicistica dell'appalto di servizi ai sensi del decreto legislativo n. 50/2016 (anche con le modalità alleggerite o dell'affidamento diretto), come già precisato dalla giurisprudenza amministrativa:

«la possibilità di affidare in convenzione diretta alle organizzazioni di volontariato i soli servizi di trasporto sanitario di "emergenza e urgenza" è stata prevista espressamente, a livello nazionale, dal codice del terzo settore (art. 57, decreto legislativo n. 117 del 2017).

3.7. Dunque, i servizi di trasporto di persone in ambulanza, qualora di valore pari o superiore alla soglia comunitaria di 750.000,00 euro (art. 35, comma 1, lettera d)), come nella specie, ricadono nell'ambito della direttiva UE 24/2014 e del relativo titolo III, dedicato ai particolari regimi di appalto: in specifico, gli articoli 74 e ss., indicano le disposizioni in tema di affidamento dei servizi di cui all'allegato XIV (ivi inclusi i servizi di ambulanza). Nell'ambito del decreto legislativo n. 50 del 2016 i servizi di ambulanza identificati con il CPV predetto, rientrano tra i servizi sanitari che, ai sensi degli articoli 140, 142, 143 e 144 del codice, possono formare oggetto di appalti pubblici secondo il cd. "regime alleggerito" di cui all'art. 142 o secondo il sistema della gara "riservata" a determinate categorie di operatori no-profit, ai sensi dell'art. 143» (Cons. St. III, 22 febbraio 2019, n. 1139 (1) ).

In presenza di un tale quadro normativo la formulazione della legge regionale è quindi censurabile:

in primo luogo in quanto fa riferimento allo strumento della convenzione per soggetti (le cooperative sociali) che risultano esclusi dall'ambito della normativa nazionale interposta (art. 57 del Codice del terzo settore);

in secondo luogo in quanto la norma contiene una individuazione imprecisa dei soggetti per i quali è invece ammesso lo strumento della convenzione (le associazioni Onlus), in quanto affianca alla forma giuridica (associazione) una qualificazione di carattere fiscale, che non consente neppure in via temporanea di essere utilizzata in sostituzione della disposizione statale (tra l'altro la qualificazione suddetta è temporanea, in quanto il regime delle Onlus è destinato ad estinguersi, come emerge dall'art. 104, comma 2 (2) del Codice del terzo settore).

Occorre inoltre considerare che le organizzazioni di volontariato (ODV), menzionate dal Codice, sono attualmente Onlus di diritto e possono avere (v. art. 32 (3) del Codice) solo forma associativa; ciò tuttavia non preclude che altre tipologie di enti del terzo settore, diversi dalle ODV, e come tali non ricompresi nella previsione dell'art. 57, possano avere al momento, qualificazione fiscale di Onlus.

La formulazione della norma impugnata, pertanto, poichè consente alle cooperative sociali e alle associazioni Onlus (di qualsiasi tipo) il ricorso alla forma convenzionale per l'effettuazione del servizio di emergenza-urgenza (118) si pone in contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera e) Cost., in quanto la tutela della concorrenza, in adesione ai principi comunitari, costituisce materia esclusiva della legislazione statale.

Le disposizioni regionali si pongono, peraltro, in contrasto anche con gli stessi limiti dettati dallo Statuto della Regione Sardegna (approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), ai sensi del quale (art. 3, comma 1) la Regione esercita la propria potestà legislativa «in armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme economico sociali della Repubblica».

(1) Si legge in tale decisione: «la possibilità di affidare in convenzione diretta alle organizzazioni di volontariato i soli servizi di trasporto sanitario di "emergenza e urgenza" è stata prevista espressamente, a livello nazionale, dal codice del terzo settore (art. 57 decreto legislativo n. 117 del 2017). 3.7. Dunque, i servizi di trasporto di persone in ambulanza, qualora di valore pari o superiore alla soglia comunitaria di 750.000,00 Euro (art. 35 comma 1, lett. d)), come nella specie, ricadono nell'ambito della direttiva UE 24/2014 e del relativo titolo III, dedicato ai particolari regimi di appalto: in specifico, gli articoli 74 e ss., indicano le disposizioni in tema di affidamento dei servizi di cui all'allegato XIV (ivi inclusi i servizi di ambulanza). Nell'ambito del decreto legislativo n. 50 del 2016 i servizi di ambulanza identificati con il CPV predetto, rientrano tra i servizi sanitari che, ai sensi degli articoli 140, 142, 143 e 144 del codice, possono formare oggetto di appalti pubblici secondo il cd. «regime alleggerito» di cui all'art. 142 o secondo il sistema della gara «riservata» a determinate categorie di operatori no-profit, ai sensi dell'art. 143.

 (2) L'art. 104, comma 2, così dispone: «Le disposizioni del titolo X, salvo quanto previsto dal comma 1, si applicano agli enti iscritti nel Registro unico nazionale del terzo settore a decorrere dal periodo di imposta successivo all'autorizzazione della Commissione europea di cui all'art. 101, comma 10, e, comunque, non prima del periodo di imposta successivo di operatività del predetto Registro».

(3) L'art. 32 al comma l prevede che «Le organizzazioni di volontariato sono enti del terzo settore costituiti in forma di associazione, riconosciuta o non riconosciuta, da un numero non inferiore a sette persone fisiche o a tre organizzazioni di volontariato, per lo svolgimento prevalentemente in favore di terzi di una o più attività di cui all'art. 5, avvalendosi in modo prevalente dell'attività di volontariato dei propri associati o delle persone aderenti agli enti associati».