Fatto e diritto

(Ricorso 10 marzo 2016)

Ricorso della provincia autonoma di Trento (codice fiscale n. 00337460224), in persona del Presidente della Giunta provinciale pro tempore dott. Ugo Rossi, previa deliberazione della Giunta provinciale 22 febbraio 2016, n. 201 (documento1) rappresentata e difesa, come da procura speciale rep. n. 28216 del 23 febbraio 2016 (documento 2), rogata dal dott. Guido Baldessarelli, ufficiale rogante della provincia, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (codice fiscale FLCGDM45C06L736E) di Padova (PEC giandomenico.falcon@ordineavvicatipadova.it), dall'avv. Nicolò Pedrazzoli (codice fiscale PDRNCL56R01G428C) dell'Avvocatura della provincia di Trento, nonchè dall'avv. Luigi Manzi (codice fiscale MNZLGU34E15H501Y) di Roma, con domicilio eletto presso quest'ultimo in via Confalonieri n. 5 - Roma, telefax per le comunicazioni 06/3211370, contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1 (e unico), in relazione ai seguenti commi:

comma 219; comma 236; comma 469, secondo periodo (e correlato comma 470); comma 505; comma 510, comma 512, comma 515, comma 516 (e correlato comma 517), comma 541; comma 542; comma 543; comma 544; comma 548, comma 549; comma 574; comma 672; comma 675 (e correlato comma 676); comma 680, quarto periodo; comma 709; comma 711, secondo periodo; comma 723, lettera a), terzo periodo; comma 730;

della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 30 dicembre 2015, supplemento ordinario n. 70/L.

Per violazione:

degli articoli 79, 103, 104 e 107 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (statuto speciale), nonchè delle correlative norme di attuazione;

del titolo VI dello statuto speciale, in particolare degli articoli 79, 80 e 81; e delle relative norme di attuazione (decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, in particolare articoli 17, 18 e 19);

dell'art. 8, con particolare riferimento al n. 1), dell'art. 9, con particolare riferimento al n. 10), nonchè dell'art. 16 dello statuto speciale e delle relative norme di attuazione (decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474, in particolare art. 2);

degli articoli 87 e 88 dello statuto speciale (nonchè decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 305);

del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare articoli 2 e 4;

dell'art. 117, secondo, terzo, quarto comma e sesto comma, dell'art. 118 e dell'art. 119, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, nonchè degli articoli 3, 5, 97 e dell'art. 136 della Costituzione;

dell'art. 27 della legge n. 42 del 2009;

del principio di leale collaborazione anche in relazione all'art. 120 della Costituzione;

del principio consensualistico, anche con riferimento all'accordo con il Governo sottoscritto il 15 ottobre 2014, approvato dalla provincia autonoma di Trento con delibera n. 1790 del 20 ottobre 2014.

Fatto e diritto

Il presente ricorso è diretto contro diverse disposizioni della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)».

Tale legge, composta di un unico articolo suddiviso in 999 commi e di diversi allegati e tabelle, ha contenuto eterogeneo, e contenuto eterogeneo hanno anche le diverse disposizioni qui impugnate.

E' risultato perciò preferibile evitare una illustrazione generale in fatto, e trattare invece direttamente delle singole disposizioni impugnate, esponendo in relazione a ciascuna di esse sia il contenuto che le censure e gli argomenti in diritto.

Le censure sono esposte raggruppando le disposizioni impugnate in tre «macrosezioni» in base alla materia nella quale intervengono, e non seguendo l'ordine - esso stesso peraltro asistematico - seguito dal legislatore.

In una prima sezione si affrontano le norme specificamente dirette ad incidere sulla autonomia finanziaria della provincia autonoma (commi 680, quarto periodo, 709, 711, secondo periodo 723, lettera a), terzo periodo, 730); in una seconda sezione sono censurate le norme in materia di organizzazione e di personale sanitario (commi 541, 542, 543, 544 e 574); nella terza ed ultima sezione del ricorso sono propositi i motivi di impugnazione contro le disposizioni che in vario modo incidono sulla autonomia organizzativa o di spesa della provincia autonoma (commi 219; 236; 469, secondo periodo e correlato comma 470; 505; 510, 512 e correlati commi 515, 516 e 517; 548 e correlato comma 549; 574; 672; 675 e correlato comma 676).

SEZIONE I. Illegittimità costituzionale dei commi 680, quarto periodo, 709, 711, secondo periodo 723, lettera a), terzo periodo, 730, incidenti sulla autonomia finanziaria della provincia autonoma di Trento.

In questa sezione sono compendiati i motivi di ricorso proposti - partitamente - contro i diversi commi che sotto vari profili ledono l'autonomia finanziaria della provincia autonoma ricorrente.

I.1. Illegittimità costituzionale del comma 680, quarto periodo, per violazione degli articoli 104 e 107 dello statuto, del principio del principio consensualistico, anche con riferimento all'accordo con il Governo sottoscritto il 15 ottobre 2014, approvato dalla provincia autonoma di Trento con delibera n. 1790 del 20 ottobre 2014, dell'art. 27, legge n. 42 del 2009, nonchè dell'art. 3 Cost., ove la sua applicazione non si dovesse intendere esclusa dal quinto periodo per le parti incompatibili con gli accordi stipulati.

Il comma 680 regola il contributo alla finanza pubblica delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano.

Il primo periodo della disposizione fissa tale contributo in termini globali per il complesso delle autonomie regionali, stabilendolo in 3.980 milioni di euro per l'anno 2017 e in 5.480 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019. Dati gli importi globali, sempre secondo il primo periodo, i contributi delle singole autonomie dovrebbero essere stabiliti «in sede di autocoordinamento dalle regioni e province autonome medesime, da recepire con intesa sancita dalla Conferenza permanente peri rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 gennaio di ciascun anno».

Il secondo periodo dispone per il caso che nei termini previsti non raggiunga l'intesa. Provvede allora con decreto il Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri. Con tale decreto i diversi importi «sono assegnati ad ambiti di spesa ed attribuiti alle singole regioni e province autonome, tenendo anche conto della popolazione residente e del PIL, e sono rideterminati i livelli di finanziamento degli ambiti individuati e le modalità di acquisizione delle risorse da parte dello Stato, considerando anche le risorse destinate al finanziamento corrente del Servizio sanitario azionale».

Il terzo periodo riguarda le sole autonomie speciali, e stabilisce il principio secondo il quale «fermo restando il concorso complessivo di cui al primo periodo, il contributo di ciascuna autonomia speciale è determinato previa intesa con ciascuna delle stesse». Dunque, le autonomie speciali da un lato partecipano all'autocoordinamento generale previsto dal primo periodo, ma dall'altro concordano la propria quota con lo Stato.

Il quarto periodo si riferisce di nuovo all'insieme delle autonomie regionali («le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano»). Esso prevede che esse assicurino «il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza come eventualmente rideterminato ai sensi del presente comma e dei commi da 681 a 684 del presente articolo e dell'art. 1, commi da 400 a 417, della legge 23 dicembre 2014, n. 190».

Il quinto periodo contiene una disposizione finale, riferita alla sola regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e alle province autonome di Trento e di Bolzano, e dispone che in relazione ad esse «l'applicazione del presente comma avviene nel rispetto dell'Accordo sottoscritto tra il Governo e i predetti enti in data 15 ottobre 2014, e recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190, con il concorso agli obiettivi di finanza pubblica previsto dai commi da 406 a 413 dell'art. 1 della medesima legge».

Il complesso di tali disposizioni può essere inteso - e la ricorrente provincia auspica che sia inteso - in senso non lesivo delle proprie attribuzioni e delle regole che governano i suoi rapporti finanziari con lo Stato. In particolare, la disposizione del quinto periodo costituisce norma di chiusura del comma, prescrivendo che la sua applicazione avvenga nel rispetto dell'accordo da essa sottoscritto con il Governo in data 15 ottobre 2014. Non solo, esso specifica che il proprio concorso agli obiettivi di fmanza pubblica va inteso nei termini di quanto previsto (in attuazione di tale accordo) dai commi da 406 a 413 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, in questo senso «correggendo» il più esteso riferimento ai da 400 a 417 contenuto nel quarto periodo.

Anche la relazione tecnica presentata al Senato (reperibile al sito www.senato.it/leg/17/BGT/Schede/Ddliter/testi/46327_testi.htm) sottolinea che l'introduzione del quinto periodo è «finalizzata ad escludere i predetti enti ad autonomia differenziata», cioè la regione Trentino-Alto Adige e le due province autonome, «dal riparto del concorso alla finanza pubblica da parte delle regioni per gli anni 2017-2019».

Tuttavia, il quarto periodo, che non è stato modificato corrispondentemente all'introduzione del quinto, ancora menziona anche le province autonome. La ricorrente provincia deve dunque impugnare in via cautelativa la disposizione del quarto periodo, per l'ipotesi che la menzione delle province autonome in essa contenuta non dovesse essere intesa come un difetto di coordinamento con il quinto, fermo restando che in ogni caso il quarto periodo non è applicabile in contrasto con quanto disposto dal quinto periodo.

Conviene ora mettere in rilievo, nella denegata ipotesi di applicazione alle province autonome del quarto periodo anche nelle parti incompatibili con l'accordo richiamato al quinto periodo, a quali disposizioni ci si riferisce.

In effetti, mentre il quarto periodo riferisce alle autonomie speciali l'applicazione dei commi da 400 a 417 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, il quinto periodo limita l'applicazione alle province autonome ai commi da 406 a 413.

Risultano invece incompatibili con il quadro statutario, come definito dall'accordo e in attuazione dell'accordo, in primo luogo il rinvio ai commi 400 e 404, che prevedono per il 2018 un contributo aggiuntivo di 21 milioni di euro a carico della provincia autonoma di Trento e di 25 milioni di euro a carico di quella di Bolzano (comma 400), con il correlativo obbligo di versarlo all'erario, in attesa dell'emanazione delle apposite norme di attuazione previste dall'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, recante legge delega sul «federalismo fiscale» (comma 404). Incompatibile con lo stesso quadro appare altresì il rinvio ai commi 415 e 416 della predetta legge di stabilità n. 190 del 2014, che estendono all'annualità 2018 la disciplina già vigente contenuta nelle leggi di stabilità per il 2013 e per il 2014, relativa all'obiettivo da concordare per il concorso agli obiettivi di finanza pubblica da parte delle autonomie speciali (commi 454 e 455 dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, come modificati dal comma 415 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014; comma 526 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147, come modificato dal comma 416 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014).

Infine, è anche costituzionalmente illegittimo il richiamo, operato ancora dal quarto periodo del comma 680, del comma 417 dell'articolo della legge n. 190 del 201, che prevede la facoltà di modificare mediante un apposito accordo, da sancire entro il 31 gennaio di ciascun anno in sede di Conferenza Stato-regioni e recepire in seguito con un apposito decreto ministeriale, gli importi del contributo aggiuntivo in questione (indicati nella tabella di cui al comma 400) rispettivamente dovuti dalle singole autonomie speciali, con invarianza di concorso complessivo.

Tutti tali disposti non sono stati concordati ai sensi dell'art. 104 dello statuto speciale (comma 406 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014), e si collocano esplicitamente al di fuori dell'accordo concluso tra lo Stato e le province autonome nel 2014, che disciplina i rapporti finanziari tra i predetti enti anche con riferimento all'anno 2018 ed in modo dichiaratamente esaustivo (vedi in particolare i punti 12, 5 e 9). Occorre anche ricordare che l'accordo contiene esso stesso una clausola che autorizza lo Stato ad invocare entro limiti predefiniti nuovi bisogni in relazioni a possibili (ma non verificate) eccezionali situazioni di crisi della finanza pubblica (cfr. punto 14 Accordo).

Il richiamo ai commi sopra indicati è dunque costituzionalmente illegittimo per violazione del principio consensualistico. Tale principio, fondato su una pluralità di regole previste dallo statuto, tra le quali la procedura concordata per la revisione delle regole del titolo IV (art. 104, primo comma) e la procedura prevista, per le norme di attuazione (art. 107), è pienamente affermato nella legislazione statale, in particolare nell'art. 27 della legge basilare n. 42 del 2009, e riconosciuto dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale: si vedano, tra le più recenti e rilevanti, le sentenze nn. 19 e 155 del 2015.

Inoltre, a fronte degli impegni assunti dallo Stato, la provincia autonoma di Trento - come ben noto a codesta ecc.ma Corte - ha accettato (punto 15 Accordo) di rinunciare a tutti i contenziosi pendenti relativi alla legittimità costituzionale di numerose disposizioni di legge concernenti i rapporti finanziari tra la stessa provincia autonoma e lo Stato. Anche in relazione a questa rinuncia essa ha maturato un legittimo affidamento al mantenimento degli impegni anche da parte statale e in generale alla stabilità dei rapporti finanziari definiti dall'accordo. La violazione di tale affidamento si traduce in lesione dell'art. 3 Cost. e del principio di ragionevolezza.

Vale la pena di notare che a tali considerazioni non potrebbe essere opposto che i commi 400, 404, 415, 416 e 417 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 non sono stati a suo tempo impugnati dalla provincia autonoma di Trento.

A fronte dell'accordo appena concluso, e alla rinuncia alle cause in corso, sarebbe stato paradossale introdurre immediatamente un nuovo ricorso. Seguendo il principio di leale collaborazione, la provincia ha preferito segnalare al Governo le incongruenze riscontrate, chiedendo formalmente al Governo la modifica delle norme contestate (nota 18 febbraio 2015, prot. n. 92532, allegato documento 3). E il quinto periodo del comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015 rappresenta proprio il soddisfacimento della richiesta di riportare i rapporti finanziari tra lo Stato e le province autonome a quanto stabilito dall'accordo.

Anche questo elemento, dunque, rafforza l'interpretazione lineare del quinto periodo, nel senso che esso viene a correggere quanto, in sua assenza, sarebbe stato - ad avviso della ricorrente provincia illegittimamente - disposto dal quarto periodo.

I.2. Illegittimità costituzionale del comma 709, del comma 711, secondo periodo, del comma 723, lettera a), terzo periodo e del comma 730.

I commi 709, 711, secondo periodo, 723, lettera a), terzo periodo, e 730 fanno parte di un gruppo di disposizioni che, posto il passaggio dal metodo del patto di stabilità a quello dell'equilibrio di bilancio, operato dal comma 707, stabiliscono le regole del nuovo sistema, anche in attuazione dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012.

La ricorrente provincia ovviamente non contesta, sul piano generale, tale passaggio; essa tuttavia non può non rilevare che talune disposizioni presentano diversi aspetti di dissonanza dal quadro statutario, quale concordato con lo Stato. Ad esse si riferisce la presente impugnazione, nei termini che seguono.

I.2.1. Illegittimità costituzionale del comma 709 in quanto definisce un insieme indistinto di norme specifiche e dettagliate quali «principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica», pretendendo di vincolare ad esse - e non ai soli principi che se ne possano dedurre, in quanto compatibili con lo statuto - l'azione e la legislazione della ricorrente provincia.

Il comma 709 dispone che «ai fini della tutela, dell'unità economica della Repubblica, gli enti di cui al comma 1 dell'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto delle disposizioni di cui ai commi da 707 a 734 del presente articolo, che costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione».

Gli enti di cui al comma 1 dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012 comprendono - come è noto - le regioni, le province autonome ed i Comuni. Anche tali disposizioni, dunque, includono tra i destinatari le province autonome. Il loro oggetto è costituito, come testualmente enunciato dalla disposizione, dalla «realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica», attraverso «principi di coordinamento della finanza pubblica».

Ad avviso della ricorrente provincia il comma 709 è costituzionalmente illegittimo in quanto, qualificando come principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica anche disposizioni specifiche e dettagliate, intende porre ad essa vincoli ulteriori rispetto a quelli previsti dallo statuto.

Si consideri, infatti, che i richiamati commi da 707 a 734 hanno per lo più contenuti specifici ed estremamente dettagliati. Alcuni non riguardano neppure il sistema delle autonomie territoriali: i commi 717 e 718, ad esempio, contengono disposizioni concernenti l'INAIL in relazione a finalità genericamente connesse all'edilizia scolastica, tra le quali l'autorizzazione ad assumere «un apposito contingente di venti unità di personale delle amministrazioni pubbliche». E ovviamente non costituisce un principio di coordinamento della finanza pubblica la disciplina, posta dal comma 727, di nuove sanzioni da irrogare da parte delle «sezioni giurisdizionali della Corte dei conti» in relazione a fattispecie pur ambiguamente definite.

In pratica, la disposizione che risulta innegabilmente espressiva di un principio appare il comma 710, secondo il quale «ai fini del concorso al contenimento dei saldi di finanza pubblica, gli enti di cui al comma 709 devono conseguire un saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali, come eventualmente modificato ai sensi dei commi 728, 730, 731 e 732».

Degli altri commi, la parte maggiore consiste in precisazioni di elementi contabili che possono o non possono, in casi e tempi determinati, essere considerati ai fini del saldo non negativo, anche secondo contingenti valutazioni di carattere politico amministrativo (si vedano, ad esempio, il privilegio per l'edilizia scolastica di cui al comma 713, o quello per la bonifica ambientale, di cui al comma 716).

Un'ulteriore parte dei commi da 707 a 734 contiene disposizioni che definiscono in termini precisi e rigidi le conseguenze alle quali vanno incontro gli enti che non riescono a conformarsi al principio del saldo non negativo (comma 723), o che semplicemente violano uno degli obblighi strumentali alla verifica (commi 729 e 721). Tra questi è qui impugnato il comma 723, nella parte in cui, con riferimento ai comuni della provincia, limita la potestà legislativa primaria della ricorrente provincia in materia di finanza locale.

Infine, nei commi da 728 a 732 la legge istituisce un sistema di scambi degli «spazi finanziari» tra comuni e tra comuni e regioni, gestito in primo luogo dalle regioni a livello regionale, in seconda istanza dal Ministero dell'economia e delle finanze a livello statale.

In definitiva, i commi da 704 a 734 costituiscono un coacervo non unitario, talora espressione di competenze statali fondate su altro titolo, ma in ogni caso insuscettibile di essere unificato sotto il titolo di «principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica» e di essere imposto a questo titolo, mediante autoqualificazione della norma, alla ricorrente provincia.

I.2.2. In particolare. «Illegittimità costituzionale del comma 711, nella parte in cui limita all'anno 2016 la possibilità di considerare, nelle entrate e nelle spese finali in termini di competenza il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota riveniente dal ricorso all'indebitamento».

Il perno del passaggio dal sistema del patto di stabilità a quello dell'equilibrio di bilancio è costituito dalla regola fissata dal già ricordato comma 710 (attuativa dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012, e che non costituisce oggetto di impugnazione) ai sensi della quale «ai fini del concorso al contenimento dei saldi di finanza pubblica, gli enti di cui al comma 709 devono conseguire un saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali, come eventualmente modificato ai sensi dei commi 728, 730, 731 e 732».

Tale regola è accompagnata - come sopra ricordato - da una serie di disposizioni che precisano sul piano contabile il trattamento di specifici ambiti o elementi compositivi delle entrate e delle spese. Tra questi è qui impugnato il comma 711 che, sotto un aspetto puramente tecnico, nasconde un rilevante sacrificio in termini di autonomia di spesa.

Il comma 711 consta di due periodi. Il primo (che non costituisce oggetto di impugnazione) in sede tecnica stabilisce che «ai fini dell'applicazione del comma 710, le entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio». Sennonchè, la disposizione continua statuendo che «limitatamente all'anno 2016, nelle entrate e nelle spese finali in termini di competenza è considerato il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota riveniente dal ricorso all'indebitamento» (enfasi aggiunta).

Può essere opportuno ricordare che il fondo pluriennale vincolato è una posta di bilancio introdotta dalla nuova disciplina in materia di armonizzazione dei sistemi contabili di cui al decreto legislativo n. 118 del 2011, che dal 2016 trova applicazione anche per la provincia di Trento. Esso rappresenta lo strumento per reimputare su esercizi successivi spese già impegnate, relativamente alle quali sussiste un'obbligazione giuridicamente perfezionata, e quindi un vincolo ad effettuare i relativi pagamenti i quali, tuttavia, giungeranno a scadenza negli esercizi sui quali vengono reimputate le spese. Tale reimputazione risulta obbligatoria ai sensi del decreto legislativo n. 118 del 2011.

Trattandosi di spese già impegnate su esercizi precedenti, esse risultano finanziariamente già coperte con entrate di tali esercizi, tenuto conto del fatto che il bilancio della provincia è sempre stato approvato in equilibrio. Proprio per questo, le regole dell'armonizzazione prevedono che l'operazione di reimputazione delle spese sia accompagnata dalla reimputazione delle relative entrate sui medesimi esercizi finanziari attraverso il fondo pluriennale, alimentato con le risorse degli anni in cui erano state impegnate le spese.

La contestazione di cui al presente ricorso ha per oggetto la limitazione di tale facoltà al 2016: essa, infatti, si traduce nella impossibilità a decorrere dal 2017, di utilizzare i fondi già destinati negli esercizi precedenti al finanziamento delle spese oggetto di riprogrammazione, con conseguente necessità di utilizzare a loro copertura nuove entrate dell'anno sul quale vengono riprogrammate le spese, che diversamente avrebbero potuto essere altrimenti impiegate per nuovi interventi. La norma oggetto di impugnativa determina inoltre, in presenza di ulteriori riprogrammazioni di spesa, la necessità di dover rifinanziare nuovamente la stessa spesa.

Si noti che le risorse del fondo pluriennale vincolato non rappresentano risorse non utilizzate derivanti da economie di spesa o da maggiori accertamenti di entrata. Al contrario, si tratta di risorse utilizzate per coprire spese per le quali sussiste in capo all'ente un'obbligazione giuridicamente perfezionata, che giungerà a scadenza in un esercizio successivo. Non si tratta dunque di avanzi di amministrazione, come tali non utilizzabili ai fini degli equilibri di bilancio di cui all'art. 9 della legge n. 243 del 2012, bensì delle regole di contabilizzazione di investimenti pluriennali.

L'impossibilità di utilizzare questo meccanismo a partire dal 2017 determina così un congelamento delle risorse pur disponibili, la cui utilizzazione era già stata programmata, al di fuori delle limitazioni imposte dalla regola del saldo non negativo di cui all'art. 9 della legge n. 243 del 2012, con violazione, in primo luogo, del principio di autonomia finanziaria dal lato della spesa. Esso è implicito nello statuto di autonomia, dal momento che le risorse di cui agli articoli 69 e seguenti sono assegnate alle province autonome per far fronte alle funzioni loro assegnate, e in cui le limitazioni possibili sono esaustivamente disciplinate all'art. 79, ed è espressamente enunciato dall'art. 119, primo comma, Cost.

E' vero che l'art. 119, come del resto lo statuto di autonomia, fa salvo il «rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea», ma si tratta di valori che, come detto, non sono messi a rischio dall'utilizzo delle proprie risorse programmate per spese pluriennali.

Ugualmente, la limitazione non può essere giustificata in forza di quanto dispone l'art. 9, comma 5, della legge n. 42 del 2009, secondo il quale «al fine di assicurare il rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea, la legge dello Stato, sulla base di criteri analoghi a quelli previsti per le amministrazioni statali e tenendo conto di parametri di virtuosità, può prevedere ulteriori obblighi a carico degli enti di cui al comma 1 in materia di concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica del complesso delle amministrazioni pubbliche»: da un lato in quanto non ricorrono le condizioni previste da tale disposizione (a partire dalla stessa necessità di assicurare il rispetto dei vincoli europei, già garantito dal saldo non negativo), dall'altro in quanto il successivo comma 6 assoggetta comunque tali misura alla condizione della compatibilità con lo statuto di autonomia, a cominciare dal principio pattizio che lo permea.

Va in particolare ricordato che il comma 4-quater dell'art. 79 dello statuto detta nei termini che seguono la disciplina del passaggio della provincia autonoma al criterio di equilibrio di bilancio: «A decorrere dall'anno 2016, la regione e le province conseguono il pareggio del bilancio come definito dall'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243. Per gli anni 2016 e 2017 la regione e le province accantonano in termini di cassa e in termini di competenza un importo definito d'intesa con il Ministero dell'economia e delle finanze tale da garantire la neutralità finanziaria per i saldi di finanza pubblica. A decorrere dall'anno 2018 ai predetti enti ad autonomia differenziata non si applicano il saldo programmatico di cui al comma 455 dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, e le disposizioni in materia di patto di stabilità interno in contrasto con il pareggio di bilancio di cui al primo periodo del presente comma».

Lo strumento di garanzia della neutralità dei saldi è dunque l'accantonamento definito d'intesa, e non altri mezzi di contenimento della spesa, quale risulta il dispositivo previsto dal comma 711.

Risulta inoltre violato il principio di buon andamento dell'amministrazione di cui art. 97, comma secondo, Cost., in quanto risulta così preclusa la realizzazione dei programmi di investimento per la cui realizzazione i fondi sono accantonati nel fondo vincolato di entrata.

I.2.3. Illegittimità costituzionale del comma 723, lettera a), terzo periodo, nella parte in cui disciplina direttamente e in modo vincolante i rapporti finanziari degli enti locali con la provincia.

Il comma 723 disciplina, in attuazione dell'art. 9, comma 4, della legge n. 243 del 2012, le sanzioni da applicare nel caso di mancato conseguimento dell'equilibrio gestionale.

Per quanto riguarda la provincia autonoma di Trento (e quella di Bolzano), la disposizione va letta in connessione con il comma 734, il quale dispone che «per gli anni 2016 e 2017 [...] non si applicano le disposizioni di cui al comma 723 del presente articolo e resta ferma la disciplina del patto di stabilità interno recata dall'art. 1, commi 454 e seguenti, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, come attuata dagli accordi sottoscritti con lo Stato».

Per la provincia autonoma di Trento rileva la disciplina statutaria contenuta rispettivamente nell'art. 79, comma 4-quater, primo periodo, dello statuto speciale e nel comma 408 dell'art. 1, legge n. 190 del 2014. Per quanto riguarda gli enti locali rileva invece la competenza provinciale riconosciuta nel predetto art. 79, comma 3, dello statuto che ha trovato attuazione per gli enti locali, in particolare, con l'art. 16 della legge provinciale 30 dicembre 2015, n. 21 («legge di stabilità provinciale 2016»).

La presente impugnazione è rivolta, nel sistema a regime, alla lettera a), terzo periodo, del comma 723, ovviamente in connessione con il suo «cappello». Esso dispone quanto segue: «In caso di mancato conseguimento del saldo di cui al comma 710, nell'anno successivo a quello dell'inadempienza:

a) (omissis) Gli enti locali delle regioni Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta e delle province autonome di Trento e di Bolzano sono assoggettati ad una riduzione dei trasferimenti correnti erogati dalle medesime regioni o province autonome in misura pari all'importo corrispondente allo scostamento registrato. In caso di incapienza gli enti locali sono tenuti a versare all'entrata del bilancio dello Stato le somme residue presso la competente sezione di tesoreria provinciale dello Stato, al capo X dell'entrata del bilancio dello Stato, al capitolo 3509, art. 2».

Ad avviso della ricorrente provincia, questa disciplina stride in modo evidente sia con le regole poste dagli articoli 79 e 81 dello statuto di autonomia, in particolare in materia di finanza locale, sia con le regole relative ai rapporti tra legislazione statale e legislazione provinciale, nelle materie di competenza provinciale, poste dall'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992. Nè si può dire che la competenza statale prevista - in collegamento con quella in materia di coordinamento della finanza pubblica - dall'art. 9, comma 4, della legge n. 243 del 2012 giustifichi tale invasione: essendo evidente, al contrario, che tale competenza generale va esercitata nel rispetto delle regole speciali poste per la ricorrente provincia dallo statuto di autonomia e dalle sue norme di attuazione.

Secondo l'art. 80, comma 1, dello statuto, «le province hanno competenza legislativa in materia di finanza locale». Il comma 4 specifica che tale competenza «è esercitata nel rispetto dell'art. 4 e dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea». In altre parole, si tratta di una potestà legislativa di rango primario.

Alla competenza legislativa primaria in questa, materia, del resto, corrisponde una complessiva responsabilità della provincia autonoma per la finanza locale, nei termini descritti dall'art. 79 e completati dall'art. 81 dello stesso statuto.

Così l'art. 79, comma 3, dispone che «le province provvedono al coordinamento della finanza pubblica provinciale, nei confronti degli enti locali», e che «al fine di conseguire gli obiettivi in termini di saldo netto da finanziare previsti in capo alla regione e alle province ai sensi del presente articolo, spetta alle province definire i concorsi e gli obblighi nei confronti degli enti del sistema territoriale integrato di rispettiva competenza»; corrispondentemente, le province «vigilano sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti di cui al presente comma e, ai fini del monitoraggio dei saldi di finanza pubblica, comunicano al Ministero dell'economia e delle finanze gli obiettivi fissati e i risultati conseguiti». Sia consentito di ricordare che, in base a costante giurisprudenza costituzionale, alla competenza nella materia, inclusiva della vigilanza, corrisponde la competenza in materia di sanzioni per la mancata osservanza delle regole.

A completamento e chiusura del sistema, il comma 4 stabilisce che nei confronti «degli enti appartenenti al sistema territoriale regionale integrato non sono applicabili disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all'erario o concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti il patto di stabilità interno, diversi da quelli previsti dal presente titolo», e che «le province provvedono, per sè e per gli enti del sistema territoriale regionale integrato di rispettiva competenza, alle finalità di coordinamento della finanza pubblica contenute in specifiche disposizioni legislative dello Stato, adeguando, ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, la propria legislazione ai principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 o 5, nelle materie individuate dallo statuto».

L'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992, per parte sua, è chiarissimo nell'escludere un potere statale di immediata diretta disciplina nelle materie di competenza provinciale, spettando invece alla provincia, come appena ricordato, un potere-dovere di adeguamento della normativa, in quanto questo sia dovuto (e allo Stato un compito di vigilanza, accompagnato da un potere di impugnazione delle disposizioni non adeguate davanti alla Corte costituzionale).

Guardando il sistema statutario nel suo complesso risulta che, per quanto riguarda la regolazione della finanza locale, l'intento è quello di individuare nelle province di Trento e di Balzano i vertici del sistema locale, e lo snodo obbligato con il sistema normativa dello Stato.

Sembra evidente che la disposizione qui impugnata del comma 723, lettera a), contraddice in radice l'assetto ora esposto.

La disposizione ignora completamente la responsabilità e i poteri della provincia, in contrasto con le regole dell'art. 79, sopra citate, e disciplinando direttamente la materia, in contrasto con l'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992, dispone che ogni comune che non rispetti il vincolo del saldo non negativo subisca una corrispondente decurtazione del trasferimento provinciale per la parte corrente.

Invece, fermo il vincolo all'equilibrio complessivo al livello provinciale, confermato anche dal comma 728 della stessa legge n. 208 del 2015, non vi è ragione alcuna che non spetti alla stessa provincia autonoma di disciplinare, nel quadro della sua potestà legislativa primaria in materia di finanza locale e della sua responsabilità per il sistema integrato (già esercitata nella materia specifica con l'art. 16 della legge provinciale 30 dicembre 2015, n. 21) le conseguenze - all'interno del sistema provinciale - del mancato rispetto del principio del saldo non negativo da parte dei comuni la cui azione essa regola e finanzia.

I.2.4. Illegittimità costituzionale del comma 730, nella parte in cui, espressamente riferendosi anche alle province autonome, disciplina direttamente e nel dettaglio i rapporti tra la stessa province e gli enti locali, in materia di finanza locale.

Il comma 728 consente alle regioni di autorizzare gli enti locali del proprio territorio a peggiorare il rispettivo saldo «mediante un contestuale miglioramento, di pari importo, del medesimo saldo dei restanti enti locali della regione e della regione stessa». Per quanto riguarda le province autonome, data la regola speciale dettata dal già ricordato comma 734 per gli anni 2016 e 2017, si dispone che esse operino la compensazione «mediante il contestuale miglioramento, di pari importo, del proprio saldo programmatico riguardante il patto di stabilità interno» (comma 728, secondo periodo). Tale disposizione non costituisce oggetto della presente impugnazione, trattandosi tra l'altro di norma meramente facoltizzante.

Tuttavia, il comma 730 detta, per tale eventualità, norme dettagliate e direttamente applicative, come la fissazione di regole procedurali e di termini precisi e perentori. Specificamente, il comma 730 dispone che, ai fini della rideterminazione degli obiettivi di cui al comma 728, «le regioni e le province autonome definiscono criteri di virtuosità e modalità operative, previo confronto in sede di Consiglio delle autonomie locali e, ove non istituito, con i rappresentanti regionali delle autonomie locali. Per i medesimi fini, gli enti locali comunicano all'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI), all'Unione delle province d'Italia (UPI) e alle regioni e alle province autonome, entro il 15 aprile ed entro il 15 settembre, gli spazi finanziari di cui necessitano per effettuare esclusivamente impegni in conto capitale ovvero gli spazi finanziari che sono disposti a cedere».

Sembra evidente che non compete allo Stato nè di determinare le regole del rapporto della ricorrente provincia con gli enti locali del proprio territorio, nè determinare le regole relative a vincolanti trasmissioni di atti alle stesse province autonome e alle associazioni nazionali di enti locali.

Quanto alla regolazione diretta, è ben noto che l'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992 la preclude nelle materie di competenza provinciale, spettando invece alla stessa provincia il compito dell'adeguamento, nei limiti in cui lo statuto lo imponga.

Quanto al carattere dettagliato della regolazione, conviene ricordare che l'art. 79, comma 4, dello statuto dispone che «la regione e le province provvedono, per sè e per gli enti del sistema territoriale regionale integrato di rispettiva competenza, alle finalità di coordinamento della finanza pubblica contenute in specifiche disposizioni legislative dello Stato, adeguando, ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, la propria legislazione ai principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 o 5, nelle materie individuate dallo statuto» (enfasi aggiunta).

Deve essere sottolineato, in particolare, il richiamo ai limiti posti dall'art. 4 dello statuto, cioè ai limiti propri della potestà legislativa primaria. Ciò significa che, secondo lo statuto, nelle materie di competenza legislativa primaria - tra cui la finanza locale, in forza dell'art. 80 dello statuto - il dovere di adeguamento non è soggetto ai limiti della potestà concorrente ma è limitato alle norme di riforma economica e sociale (oltre che ovviamente ai limiti generali).

SEZIONE II. Illegittimità costituzionale dei commi 541, 542, 543, 544 e 574, in materia di organizzazione sanitaria e di personale sanitario.

I commi 541, 542, 543, 544 e 574 recano una serie di misure puntuali ed autopplicative in materia di organizzazione sanitaria e di personale sanitario.

Di esse si darà. prima il quadro generale di sintesi, in raffronto alle competenze proprie della ricorrente provincia. Sulla base di tale quadro verrà poi argomentata l'illegittimità costituzionale delle singole disposizioni.

Il comma 541 impone alle regioni e alle province autonome di adottare «il provvedimento generale di programmazione di riduzione della dotazione dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del Servizio sanitario regionale» secondo le linee di cui al decreto del Ministro della salute n. 70 del 2015, nonchè «i relativi provvedimenti attuativi» (lettera a); di predisporre un piano per il fabbisogno del personale funzionale al rispetto delle regole dettate dal diritto dell'Unione europea in tema di orario di lavoro dei sanitari (lettera b); di comunicare tali atti di programmazione ad organi misti istituiti presso il Ministero della salute (lettera c).

La lettera d) dello stesso comma 541, collegandosi alla lettera b), stabilisce che «se sulla base del piano del fabbisogno del personale emergono criticità, si applicano i commi 543 e 544».

Questi, a loro volta, regolano le condizioni e la cornice finanziaria per le nuove assunzioni di personale medico ed ausiliario per far fronte alle predette criticità segnalate dal piano per il fabbisogno del personale.

Il comma 542 si ricollega anch'esso alla lettera b) del comma 541, prevedendo che nelle more della predisposizione e della verifica dei piani per il fabbisogno del personale le regioni e le province autonome, previa attuazione delle modalità organizzative del personale al fine di garantire il rispetto delle disposizioni dell'Unione europea in materia di articolazione dell'orario di lavoro, possano ricorrere a forme di lavoro flessibile, in deroga a quanto previsto dall'art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78.

Il comma 574, lettera b) si collega invece al programma di riduzione dei posti letto di cui, alla lettera a) del comma 541, e consente l'acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera di alta specialità o di prestazioni erogate da parte degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico a favore di cittadini residenti in regioni diverse da quelle di appartenenza, in deroga alla limitazione di spesa previste dall'art. 15, comma 14, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, ma con invarianza dell'effetto finanziario, assicurata da misure alternative, volte, in particolare, a ridurre le prestazioni inappropriate di bassa complessità.

Si tratta dunque, fondamentalmente, di due gruppi di disposizioni, relative rispettivamente alla riduzione dei posti letto e alla determinazione del fabbisogno di personale.

Le misure introdotte da tali commi e qui sinteticamente descritte incidono sulla organizzazione del sistema sanitario e quindi sulle competenze costituzionali della ricorrente provincia in materia di tutela della salute e di personale sanitario. Essa, infatti, è titolare di competenze legislative in materia di «igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera ai sensi dell'art. 9, numero 10), dello statuto speciale.

Le funzioni amministrative in materia le sono state trasferite con il decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474, recante «Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità». Ai sensi dell'art. 2, comma secondo, delle predette norme di attuazione alle province autonome «competono le potestà legislative ed amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari»; con riferimento le competenze provinciali relative allo stato giuridico ed economico del personale addetto a tali istituzioni ed enti il comma 3 dello stesso articolo specifica che esse «sono esercitate nei limiti previsti dallo statuto», con evidente riferimento alla potestà primaria prevista dall'art. 8, n. 1) in materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto».

In materia di tutela della salute la provincia dispone ora anche della competenza legislativa ex art. 117, terzo comma, Cost., in combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, trattandosi di una materia «più ampia» rispetto a quella prevista nell'art. 9, numero 10) dello statuto di autonomia (Corte costituzionale, sentenze n. 125 del 2015, n. 371 del 2008, n. 162 del 2007 e n. 134 del 2006).

Tali competenze sono presidiate dal regime di cui al decreto legislativo n. 266 del 1992, in base al quale la legislazione provinciale deve essere adeguata ai principi stabiliti dal legislatore statale entro i sei mesi successivi dalla loro pubblicazione, restando nel frattempo applicabili le disposizioni legislative provinciali preesistenti. L'operatività di tale regime vale anche per l'espansione della competenza operata, come detto, dall'art. 117, terzo comma, Cost. (in tal senso la sentenza n. 301 del 2013). Diversamente, del resto, non ci sarebbe una vera espansione dell'autonomia.

Va aggiunto che ai sensi dell'art. 34, comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), le province autonome di Trento e Bolzano «provvedono al finanziamento del Servizio sanitario nazionale nei rispettivi territori, senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato».

Dal fatto che lo Stato non concorre al finanziamento del servizio sanitario provinciale discende che - come più volte confermato da codesta ecc.ma Corte costituzionale (ad esempio nella sentenza n. 341 del 2009 e da ultimo nella sentenza n. 125 del 2015) - la legge statale non ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario che definiscano le modalità di contenimento di una spesa sanitaria che è interamente sostenuta dalla provincia autonoma.

Alla stregua di questi criteri, le norme introdotte dai commi indicati, nella parte in cui si applicano alle province autonome, risultano dunque incostituzionali in quanto:

i) per il loro carattere minuzioso e dettagliato, non costituiscono principi fondamentali della materia «tutela della salute» (nè tantomeno norme di grande riforma) e quindi invadono la competenza legislativa della provincia autonoma;

ii) per la loro pretesa di applicarsi direttamente nelle province violano l'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992;

iii) non possono essere accreditate come principi di coordinamento della finanza pubblica, dal momento che la sanità pubblica è integralmente finanziata dalla provincia e che, comunque, il coordinamento finanziario nei confronti delle province autonome è soggetto alle regole di cui all'art. 79 dello statuto.

Più precisamente per ciascuno dei due gruppi di disposizioni valgono le considerazione che seguono.

II.1. Illegittimità costituzionale del comma 541 per violazione degli articoli 8, numero 1) e 9, numero 10), dello statuto speciale, o, se più favorevole, dell'art. 117, terzo comma, Cost., in combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, nonchè per violazione dell'art. 16 dello statuto; limitatamente alla lettera a), illegittimità costituzionale, per violazione dell'art. 136 Cost.

Il comma 541 stabilisce che «nell'ambito della cornice finanziaria programmata per il Servizio sanitario nazionale e in relazione alle misure di accrescimento dell'efficienza del settore sanitario previste dai commi da 521 a 552 e alle misure di prevenzione e gestione del rischio sanitario di cui ai commi da 538 a 540, al fine di assicurare la continuità nell'erogazione dei servizi sanitari, nel rispetto delle disposizioni dell'Unione europea in materia di articolazione dell'orario di lavoro, le regioni e le province autonome:

a) ove non abbiano ancora adempiuto a quanto previsto dall'art. 1, comma 2, del regolamento di cui al decreto del Ministro della salute 2 aprile 2015, n. 70, adottano il provvedimento generale di programmazione di riduzione della dotazione dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del Servizio sanitario regionale nonchè i relativi provvedimenti attuativi. Le regioni sottoposte ai piani di rientro, in coerenza con quanto definito dall'art. 1, comma 4, del medesimo decreto, adottano i relativi provvedimenti nei tempi e con le modalità definiti nei programmi operativi di prosecuzione dei piani di rientro;

b) predispongono un piano concernente il fabbisogno di personale, contenente l'esposizione delle modalità organizzative del personale, tale da garantire il rispetto delle disposizioni dell'Unione europea in materia di articolazione dell'orario di lavoro attraverso una più efficiente allocazione delle risorse umane disponibili, in coerenza con quanto disposto dall'art. 14 della legge 30 ottobre 2014, n. 161;

c) trasmettono entro il 29 febbraio 2016 i provvedimenti di cui alle lettere a) e b) al Tavolo di verifica degli adempimenti e al Comitato permanente per la verifica dell'erogazione dei LEA, di cui rispettivamente agli articoli 12 e 9 dell'Intesa 23 marzo 2005, sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, [...] nonchè al Tavolo per il monitoraggio dell'attuazione del regolamento di cui al decreto del Ministro della salute 2 aprile 2015, n. 70, istituito ai sensi della lettera C.5 dell'Intesa sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano nella seduta del 2 luglio 2015; il Tavolo di verifica degli adempimenti e il Comitato permanente per la verifica dell'erogazione dei LEA valutano congiuntamente, entro il 31 marzo 2016, i provvedimenti di cui alle lettere a) e b), anche sulla base dell'istruttoria condotta dal Tavolo di cui alla lettera C.5 dell'Intesa sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano nella seduta del 2 luglio 2015;

d) ferme restando le disposizioni vigenti in materia sanitaria, ivi comprese quelle in materia di contenimento del costo del personale e quelle in materia di piani di rientro, se sulla base del piano del fabbisogno del personale emergono criticità, si applicano i commi 543 e 544».

La disposizione contiene norme di dettaglio, che sono destinate ad applicarsi direttamente anche nelle province autonome, in violazione delle regole generali sul riparto costituzionale delle competenze legislative nelle materie di potestà concorrente (qui l'art. 9, n. 10 dello statuto speciale o, se più favorevole, dell'art. 117, terzo comma, Cost., in combinato con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001) e delle regole specifiche sui rapporti tra fonti statali e fonti provinciali dettate dall'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992, nonchè con lesione dell'autonomia amministrativa della provincia nelle materie di competenza provinciale, ai sensi dell'art. 16 dello statuto. Sia la lettera a), sia la lettera b) del comma 541, infatti, anzichè dettare principi fondamentali in grado di orientare l'azione legislativa delle province autonome, hanno un contenuto specifico e concreto, che direttamente disciplina l'esercizio di determinate funzioni programmatorie.

1. In particolare, la lettera a), rinviando al regolamento di cui al decreto ministeriale 2 aprile 2015 in materia di riduzione dei posti letto ospedalieri, riproduce la norma già dettata dall'art. 15, comma 13, lettera c), del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, e già dichiarata incostituzionale. Proprio per il suo carattere di norma di dettaglio, da codesta ecc.ma Corte costituzionale con la sentenza n. 125 del 2015, nella parte in cui si applica alle province autonome di Bolzano e di Trento.

Nella citata sentenza n. 125 del 2015, infatti, codesta Corte ha osservato che le norme sulla riduzione dei posti letto - impugnate anche in quel caso dalla qui ricorrente provincia autonoma di Trento - «non si articolano in enunciati generali riconducibili alla categoria dei principi, ma pongono in essere una disciplina di dettaglio», con la conseguenza che le predette misure in considerazione «non possono trovare fondamento nella potestà legislativa concorrente dello Stato».

Sempre la sentenza n. 125 del 2015 ribadisce che per le province autonome tali norme non possono trovare fondamento nella competenza statale sui principi in materia di coordinamento della finanza pubblica o in quella a determinare i LEA, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, Cost. Non è conferente il richiamo al coordinamento della finanza pubblica dal momento che l'art. 34, comma 3, della legge n. 724 del 1994, n. 724, affida alle province autonome di Trento e Bolzano il finanziamento del Servizio sanitario nazionale nei rispettivi territori, senza alcun apporto a carico del bilancio statale, lo Stato è privo di titolo per dettare norme di coordinamento finanziario che definiscano le modalità di contenimento di una spesa sanitaria interamente sostenuta da tali enti autonomi; non è pertinente il richiamo ai LEA, trattandosi di norma che non tende a garantire un minimum intangibile alla prestazione.

Per i medesimi motivi è dunque illegittima la norma qui censurata, che pretende nuovamente di assoggettare le province autonome al processo di riduzione dei posti letto ospedalieri e che anzi le vincola, in violazione del decreto legislativo n. 266 del 1992 e della riserva di legge in materia di principi fondamentali della materia, all'osservanza di un atto secondario divenuto, per esse, privo di base legislativa. In quanto riproduce e perpetua gli effetti di una norma già dichiarata incostituzionale da codesta ecc.ma Corte con la sentenza n. 125 del 2015 la norma contrasta anche con il giudicato costituzionale e quindi viola l'art. 136 Cost.

2. Quanto alle lettere b) e d), esse hanno egualmente un contenuto minuzioso e concreto, imponendo - per quanto qui interessa - alla provincia ricorrente di adottare in tempi strettissimi (il piano va trasmesso entro il 29 febbraio 2016) un atto programmatorio relativo al fabbisogno del personale sanitario e condizionando, tramite il rinvio ai commi 543 e 544, il ricorso a nuove assunzioni a requisiti molto stringenti.

Questa parte della disposizione impugnata si correla alla procedura di infrazione n. 2011/4185, con cui la Commissione europea ha contestato alla Repubblica italiana la violazione della direttiva 2003/88/CE, in relazione alla mancata previsione del riposo minimo quotidiano per gli esercenti la professione sanitaria - problema che è già stato oggetto di intervento del legislatore con la legge 30 ottobre 2014, n. 161, recante «Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - Legge europea 2013-bis», che ha abrogato - con efficacia differita - le norme statali in contrasto con la direttiva ed ha demandato alle regioni e alle province autonome il compito di far fronte alle connesse esigenze di personale attraverso una più efficiente allocazione delle risorse umane disponibili.

Ora, la norma qui contestata - con i correlati commi 542, 543 e 544, anch'essi oggetto di impugnazione - consente alle regioni e alle province autonome di far fronte alle esigenze di personale sanitario mediante contratti di lavoro flessibile o nuove assunzioni, solo però nell'ambito di una dettagliatissima griglia di presupposti procedurali e di condizionamenti finanziari che non rappresentano - proprio per il loro carattere puntuale e contingente - nè norme fondamentali di grande riforma in materia di personale (art. 8, numero 1, dello statuto, come interpretato dall'art. 2, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1975, n. 474), nè una cornice di principi della materia «tutela della salute», nè una cornice di coordinamento finanziario: almeno per la provincia di Trento che finanzia autonomamente il sistema sanitario e che è soggetta al potere di coordinamento finanziario dello Stato solo nelle forme previste dall'art. 79 dello statuto speciale, e dunque secondo il metodo degli obiettivi concordati oppure in quanto la norma statale contenga principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 o 5 dello statuto, attraverso l'adeguamento delle propria legislazione negli ambiti di propria competenza.

Tali limitazioni, nei modi in cui sono espresse dalle disposizioni impugnate, sono dunque costituzionalmente illegittime.

3. Quanto alla lettera c), gli obblighi di trasmissione dei provvedimenti programmatori di cui alle lettere a) e b) e il potere di valutazione di tali atti assegnato al Tavolo di verifica degli adempimenti, al Comitato permanente per la verifica dei LEA, nonchè al Tavolo per il monitoraggio dell'attuazione del regolamento di cui al decreto ministeriale n. 70 del 2015, si pongono in rapporto di accessorietà rispetto alle norme di dettaglio censurate sopra e sono il contenuto di norma anch'essa di mero dettaglio, e quindi illegittima per gli stessi motivi.

La previsione, in capo a tali organi, di un potere di valutazione e di vigilanza rispetto ad atti di esercizio di competenze provinciale comporta poi una lesione dell'autonomia organizzativa e amministrativa della provincia in materia sanitaria, con violazione dell'art. 8, numero 1) e dell'art. 16 dello statuto, come attuato dall'art. 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992, a mente del quale «nelle materie di competenza propria della regione o delle province autonome la legge non può attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi gli interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto medesimo».

Si rammenta che nella sentenza n. 237 del 2014 codesta ecc.ma Corte, dopo aver ricordato che il potere ispettivo sulle Unità sanitarie locali, in quanto riconducibile al più ampio potere di vigilanza, spetta alle province autonome, con la conseguente esclusione di un controllo aggiuntivo da parte del Ministero del tesoro (con richiamo alle sentenze n. 182 del 1997 e n. 228 del 1993), ha ritenuto inapplicabili ad esse l'art. 1, comma 8, che prevedeva una vigilanza sui vincoli finanziari in materia di contenimento della spesa previsti dal decreto-legge n. 101 del 2013, con il rilievo che «tale disposizione, ove applicata alla provincia autonoma, sarebbe in contrasto con l'art. 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992, ai sensi del quale, nelle materie di competenza propria della regione o delle province autonome, la legge non può attribuire agli organi statali funzioni amministrative, compresa quella di vigilanza, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione».

II.2. Illegittimità dei commi 542, 543 e 544, per violazione degli articoli 8, numero 1, e 9, numero 10, dello statuto speciale, o, se più favorevole, dell'art. 117, terzo comma, Cost, in combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001. Violazione degli articoli 16 e 79 dello statuto speciale.

Come si è ricordato sopra, i commi 542, 543 e 544 riguardano il reperimento di personale sanitario per far fronte alle eventuali carenze connesse con la necessità di osservare gli obblighi europei sul riposo giornaliero, obblighi che secondo la Commissione europea sono applicabili anche al personale medico.

Più precisamente, il comma 542 stabilisce che «nelle more della predisposizione e della verifica dei piani di cui al comma 541, lettera b), nel periodo dal 1° gennaio 2016 al 31 luglio 2016, le regioni e le province autonome, previa attuazione delle modalità organizzative del personale al fine di garantire il rispetto delle disposizioni dell'Unione europea in materia di articolazione dell'orario di lavoro, qualora si evidenzino criticità nell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza, possono ricorrere, in deroga a quanto previsto dall'art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, a forme di lavoro flessibile, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia sanitaria, ivi comprese quelle relative al contenimento del costo del personale e in materia di piani di rientro».

La disposizione, al secondo periodo, aggiunge che «se al termine del medesimo periodo temporale permangono le predette condizioni di criticità, i contratti di lavoro stipulati ai sensi del precedente periodo possono essere prorogati fino al termine massimo del 31 ottobre 2016» e, al terzo periodo, impone di dare «tempestiva comunicazione» ai Ministeri della salute e dell'economia e delle finanze «del ricorso a tali forme di lavoro flessibile nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia sanitaria, ivi comprese quelle relative al contenimento del costo del personale e in materia di piani di rientro».

Il comma 543 stabilisce che «in deroga a quanto previsto dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 6 marzo 2015 [...], in attuazione dell'art. 4, comma 10, del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, [...], gli enti del Servizio sanitario nazionale possono indire, entro il 31 dicembre 2016, e concludere, entro il 31 dicembre 2017, procedure concorsuali straordinarie per l'assunzione di personale medico, tecnico-professionale e infermieristico, necessario a far fronte alle eventuali esigenze assunzionali emerse in relazione alle valutazioni operate nel piano di fabbisogno del personale secondo quanto previsto dal comma 541. Nell'ambito delle medesime procedure concorsuali, gli enti del Servizio sanitario nazionale possono riservare i posti disponibili, nella misura massima del 50 per cento, al personale medico, tecnico-professionale e infermieristico in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge, che abbia maturato alla data di pubblicazione del bando almeno tre anni di servizio, anche non continuativi, negli ultimi cinque anni con contratti a tempo determinato, con contratti di collaborazione coordinata e continuativa o con altre forme di rapporto di lavoro flessibile con i medesimi enti. Nelle more della conclusione delle medesime procedure, gli enti del Servizio sanitario nazionale continuano ad avvalersi del personale di cui al precedente periodo, anche in deroga ai limiti di cui all'art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 [...] In relazione a tale deroga, gli enti del Servizio sanitario nazionale, oltre alla prosecuzione dei rapporti di cui al precedente periodo, sono autorizzati a stipulare nuovi contratti di lavoro flessibile esclusivamente ai sensi del comma 542 fino al termine massimo del 31 ottobre 2016».

Infine, il comma 544 stabilisce - nel primo periodo, e dunque nella parte che qui è oggetto di censura - che «le previsioni di cui al comma 543, per il biennio 2016-2017, sono comunque attuate nel rispetto della cornice finanziaria programmata e delle disposizioni di cui all'art. 2, comma 71, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, e dell'art. 17, commi 3, 3-bis e 3-ter, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, e successive modificazioni, e, per le regioni sottoposte a piani di rientro, degli obiettivi previsti in detti piani».

Come risulta pianamente dal testo delle disposizioni sopra riportate, le stesse dettano norme di mero dettaglio, destinate ad una applicazione puntuale e contingente, oltre che diretta (sia per il riferimento a precise tempistiche, sia per l'individuazione dei destinatari).

Tali caratteristiche le rendono incompatibili sia con il riparto vincolato tipico della potestà primaria in materia di personale, ai sensi dell'art. 8, numero 1, come interpretato dall'art. 2, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474, e della potestà concorrente in materia di sanità (art. 9, numero 10, dello statuto, o art. 117, terzo comma, Cost., se più favorevole), sia con il principio di impermeabilità sancito dall'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992; sia, infine, con l'autonomia amministrativa della provincia, garantita dall'art. 16 dello statuto con riferimento alle materie di competenza provinciale e dunque nel presente caso il personale e la sanità.

Vi è poi da osservare che la provincia autonoma di Trento, che ai sensi dell'art. 117, quinto comma, Cost., è chiamata ad eseguire nelle proprie materie gli obblighi europei, aveva già autonomamente provveduto ad autorizzare le procedure per l'assunzione di nuovo personale sanitario con delibera del 27 novembre 2015, n. 2168 «Disposizioni organizzative in ordine al Servizio ospedaliero provinciale (SOP)» anche proprio rispettare gli obblighi derivanti dalla direttiva 2003/88/CE, e che tale programmazione non può essere legittimamente vincolata dalle norme impugnate nemmeno con i riferimento ai vincoli finanziari.

Infatti, le norme censurate, nella parte in cui si applicano alla provincia autonoma, non sono giustificabili come norme di coordinamento della finanza pubblica. Va ribadito, in proposito, che la legge statale non ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario per il contenimento di una spesa sanitaria che è interamente a carico della provincia (così le più volte ricordate sentenze n. 341 del 2009 e n. 125 del 2015); e, in secondo luogo, che il concorso delle province autonome alla finanza pubblica passa per le forme e per i limiti di cui all'art. 79 dello statuto, e dunque la provincia persegue le finalità di coordinamento espresse da specifiche disposizioni legislative dello Stato adeguando, ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, la propria legislazione ai principi che costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 o 5n (così l'art. 79, quarto comma, statuto speciale).

II.3. Illegittimità del comma 574, lettera b), per violazione dell'art. 9, numero 10, dello statuto speciale, o, se più favorevole, dell'art. 117, terzo comma, Cost., in combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001. Violazione degli articoli 16 e 79 dello statuto speciale.

Il comma 574 si ricollega invece alla lettera a) del comma 541, che impone illegittimamente alla provincia la riduzione dei posti letti negli ospedali, e compensa tale riduzione consentendo l'acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera di alta specialità o di prestazioni erogate da parte degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico a favore di cittadini residenti in regioni diverse da quelle di appartenenza, in deroga alla limitazione di spesa previste dall'art. 15, comma 14, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, ma con invarianza dell'effetto finanziario, assicurata da misure alternative, volte, in particolare, a ridurre le prestazioni inappropriate di bassa complessità.

Più precisamente, il comma 574, dopo aver marginalmente modificato l'art. 15, comma 14, primo periodo (che ora recita: «ai contratti e agli accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi dell'art. 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei corrispondenti volumi d'acquisto in misura determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014»), vi aggiunge, con la lettera b), questo ulteriore periodo: «a decorrere dall'anno 2016, in considerazione del processo di riorganizzazione del settore ospedaliero privato accreditato in attuazione di quanto previsto dal regolamento di cui al decreto del Ministro della salute 2 aprile 2015, n. 70, al fine di valorizzare il ruolo dell'alta specialità all'interno del territorio nazionale, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono programmare l'acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera di alta specialità, nonchè di prestazioni erogate da parte degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS) a favore di cittadini residenti in regioni diverse da quelle di appartenenza ricomprese negli accordi per la compensazione della mobilità interregionale di cui all'art. 9 del Patto per la salute sancito in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano con intesa del 10 luglio 2014 (atto rep. 82/CSR), e negli accordi bilaterali fra le regioni per il governo della mobilità sanitaria interregionale, di cui all'art. 19 del Patto per la salute sancito con intesa del 3 dicembre 2009, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 3 del 5 gennaio 2010, in deroga ai limiti previsti dal primo periodo».

Il comma 574, lettera b), prosegue condizionando tale acquisti, «in ogni caso», alla «invarianza dell'effetto finanziario»: a tal fine «le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono ad adottare misure alternative, volte, in particolare, a ridurre le prestazioni inappropriate di bassa complessità erogate in regime ambulatoriale, di pronto soccorso, in ricovero ordinario e in riabilitazione e lungodegenza, acquistate dagli erogatori privati accreditati, in misura tale da assicurare il rispetto degli obiettivi di riduzione di cui al primo periodo, nonchè gli obiettivi previsti dall'art. 9-quater, comma 7, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125; possono contribuire al raggiungimento del predetto obiettivo finanziario anche misure alternative a valere su altre aree della spesa sanitaria».

Infine la disposizione impugnata, dopo aver rinviato agli accordi in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome l'individuazione delle prestazioni di assistenza di alta specialità e i relativi criteri di, appropriatezza (terzo periodo), sancisce - al quarto periodo - che «le regioni trasmettono trimestralmente ai Ministeri della salute e dell'economia e delle finanze i provvedimenti di propria competenza di compensazione della maggiore spesa sanitaria regionale per i pazienti extraregionali presi in carico dagli IRCCS».

Oggetto di impugnazione è il comma 574, lettera b), primo, secondo e - ove applicabile alla provincia autonoma - anche il quarto periodo, che si pone in posizione accessoria e strumentale rispetto ai precedenti.

Pure queste norme, infatti, costituiscono precetti di mero dettaglio, i quali, da un lato, si saldano ad una operazione di riduzione dei posti letto ospedalieri che secondo la giurisprudenza di codesta Corte costituzionale non può essere legittimamente imposta alla provincia autonoma di Trento (sentenza n. 125 del 2015) e quindi stanno e cadono con la norma presupposta (l'impugnato comma 541); dall'altro lato, pretendono di vincolare, sempre con norme di dettaglio, una spesa sanitaria interamente sostenuta dalla provincia autonoma, e dunque intervengono senza titolo e comunque in violazione delle regole sul coordinamento finanziario prescritte dall'art. 79 dello statuto.

SEZIONE III. Illegittimità costituzionale dei commi 219; 236; 469, secondo periodo e correlato comma 470; 505; 510, 512 e correlati commi 515, 516 e 517; 548 e correlato comma 549; 574; 672; 675 e correlato comma 676.

III.1. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 219 e 236 per violazione degli articoli 8, n. 1 e 79 dello statuto della regione Trentino-Alto Adige/Südtirol o, se più favorevole, con l'art. 117, quarto comma, Cost., in combinazione con l'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001, nonchè degli articoli 3 e 97 Cost.

Il comma 219 dell'art. 1 riguarda, con riferimento alle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, secondo comma, decreto legislativo n. 165/2001, la disponibilità dei posti dirigenziali di prima e seconda fascia vacanti alla data del 15 ottobre 2015. Esso dispone (primo periodo) che essi «sono resi indisponibili [...] tenendo comunque conto del numero dei dirigenti in servizio senza incarico o con incarico di studio e del personale dirigenziale in posizione di comando, distacco, fuori ruolo o aspettativa»; esso dispone inoltre (secondo periodo) che «gli incarichi conferiti a copertura dei posti dirigenziali di cui al primo periodo dopo la data ivi indicata e fino alla data di entrata in vigore della presente legge cessano di diritto alla medesima data di entrata in vigore, con risoluzione dei relativi contratti», e prescrive infine (quarto periodo) che «in ciascuna amministrazione possono essere conferiti incarichi dirigenziali solo nel rispetto del numero complessivo dei posti resi indisponibili ai sensi del presente comma».

Parallelamente, il comma 236 dell'art. 1 prevede che, nelle more dell'adozione della riforma della pubblica amministrazione, l'ammontare complessivo delle risorse annualmente destinate al trattamento accessorio del personale - anche di livello dirigenziale - non possa superare l'importo fissato per il 2015 e che, per quanto riguarda il personale in servizio, detta somma sia proporzionalmente diminuita tenendo conto del personale assumibile secondo la normativa vigente.

La ricorrente provincia ritiene che l'applicazione di tali disposizioni nel proprio ambito debba essere esclusa in forza della clausola di salvaguardia inserita nel comma 992 della legge n. 208 del 2015, secondo la quale «le disposizioni della presente legge sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le disposizioni dei rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3».

Se invece si ritenesse la diretta applicabilità, in ragione del richiamo generico alle «amministrazioni pubbliche», i due commi sopra descritti si porrebbero in contrasto con gli articoli 8, n. 1 e 79 dello statuto della regione Trentino-Alto Adige/Südtirol (o con l'art. 117, comma quarto, in combinazione con l'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001, ove considerati più favorevoli), con l'art. 2 delle norme di attuazione di cui al decreto legislativo n. 266/1992, nonchè con gli articoli 3 e 97 Cost.

Come noto, l'art. 8, n. 1 dello statuto assegna alla provincia la potestà di emanare norme legislative - entro i limiti indicati dall'art. 4, dedicato alla regione - in materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto»: potestà, quindi, di carattere primario.

Tale disposizione va coordinata col dettato dell'art. 2, primo comma, decreto legislativo n. 266 del 1992, giusta il quale la regione e la provincia autonoma si adeguano, nei limiti dovuti, ai principi recati da atti legislativi dello Stato (corrispondenti a quelli che il legislatore centrale può porre in materia regionale ex articoli 4 e 5 St.) entro sei mesi dalla pubblicazione.

La norma impedisce che le disposizioni emanate dal legislatore statale trovino immediata applicazione poichè, giusta il primo comma, hanno applicazione, durante i sei mesi, le norme provinciali (in proposito vedi, da ultimo, Corte cost., 20 novembre 2013, n. 274).

In contrasto con tale disposizione, invece, la normativa statale qui contestata entra nell'ambito riservato alla legislazione provinciale tramite norme di carattere preciso e specifico (al comma 219, «sono resi indisponibili i posi dirigenziali di prima e seconda fascia [...] vacanti alla data del 15 ottobre 2015», «gli incarichi conferiti a copertura dei posti dirigenziali di cui al primo periodo dopo la data ivi indicata e fino alla data di entrata in vigore della presente legge cessano di diritto alla medesima data di entrata in vigore, con risoluzione dei relativi contratti»; al comma 236, «dal 1° gennaio 2016 l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale [...] non può superare il corrispondente importo determinato per l'anno 2015 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale di servizio, tenendo conto del personale assumibile ai sensi della normativa vigente»), certamente non rispondenti a principi di riforma di carattere economico-sociale, gli unici che potrebbero essere legittimamente posti dal legislatore statale quali limiti al legislatore provinciale ai sensi dell'art. 4 St.

In particolare, il comma 219 lede la potestà provinciale in primo luogo con l'esclusione della possibilità di assunzione di personale dirigenziale in capo alla provincia, che viene fortemente compressa sia dall'indisponibilità dei posti già occupati, sia - e a più forte ragione - dalla risoluzione dei contratti già stipulati da parte dell'ente pubblico. Ciò costituisce non solo un limite alla futura possibilità dell'Amministrazione di assumere nuovi dirigenti, ma altresì una rimodulazione ex post degli impieghi dirigenziali (poi divenuti indisponibili con la legge di stabilità) già occupati dal 15 ottobre 2015 in poi (e quindi, incidentalmente, anche una violazione dei diritti quesiti dei soggetti già impiegati).

La lesione della competenza provinciale risulta tanto più evidente, in quanto la provincia ha disciplinato complessivamente la materia, nell'ambito delle proprie competenze, con legge provinciale 3 aprile 2015, n. 7 («Riordino della dirigenza e dell'organizzazione della provincia: modificazioni della legge sul personale della provincia 1997, della legge finanziaria provinciale 2015 e della legge provinciale sull'Europa 2015»), che pone, all'art. 1, come proprio obiettivo la fissazione di un «nuovo ordinamento della dirigenza provinciale e delle strutture organizzative della provincia al fine di rendere più efficiente il sistema pubblico provinciale attraverso la rimodulazione dell'articolazione organizzativa e il riordino della dirigenza, anche con riferimento alla programmazione del fabbisogno di dirigenti e ad appropriate modalità di reclutamento e conferimento degli incarichi dirigenziali, per favorire maggiore coinvolgimento e responsabilizzazione dei dirigenti nel governo dell'autonomia».

Nè diversamente può dirsi, in secondo luogo, per quel che concerne il comma 236, che limita l'ammontare del trattamento accessorio erogabile dalle Amministrazioni destinatarie della norma a quello erogato nel 2015.

Tale disposizione, oltre a risultare invasiva delle competenze riservate alla provincia dall'art. 8, n. 1 dello statuto, ha contenuto irragionevole e pertanto in contrasto col canone risultante dall'art. 3 Cost., nonchè col buon andamento di cui all'art. 97 Cost.: la violazione di tali parametri sostanziali ridonda in lesione delle competenze provinciali, perchè impedisce ad essa di chiedere lavoro straordinario ai propri impiegati oppure di retribuire il lavoro straordinario da questi prestato.

Nel trattamento accessorio, difatti, sono comprese le componenti del lavoro straordinario e delle altre competenze accessorie. A queste condizioni, pertanto, la norma incide su un parametro non programmabile, quale quello rappresentato dalla quantità di straordinari che il singolo lavoratore si troverà a dover espletare, ove necessario.

Dovendo applicare tale norma, o il lavoratore, pur avendo svolto gli straordinari, si ritroverebbe a non poter essere pagato; oppure sarebbe impossibile, per l'Amministrazione, richiedere ore straordinarie, che pur risultino necessarie. Da ciò discende chiaramente l'irragionevolezza della disposizione impugnata.

La stessa irragionevolezza emerge poi anche dalla circostanza che vengono meno retroattivamente i contratti stipulati in data successiva al 15 ottobre 2015 per posti solo successivamente divenuti indisponibili, così eliminando ogni possibilità valutativa (anche in termini di bontà ed efficienza del personale) in capo alla provincia.

Anche a voler considerare i commi in parola come destinati al coordinamento della finanza pubblica, peraltro, essi non potrebbero in ogni caso essere qualificati come «principi» suscettibili, come tale, di imporsi a tutti i livelli di governo.

Codesta ecc.ma Corte ha infatti anche di recente ribadito che «è consentito al legislatore statale imporre limiti alla spesa di enti pubblici regionali, che si configurano quali principi di «coordinamento della finanza pubblica», anche nel caso in cui gli «obiettivi di riequilibrio della medesima» tocchino singole voci di spesa a condizione che: tali obiettivi consistano in «un contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente», in quanto dette voci corrispondano ad un «importante aggregato della spesa di parte corrente», come nel caso delle spese per il personale (sentenze n. 287 del 2013 e n. 169 del 2007); il citato contenimento sia comunque «transitorio», in quanto necessario a fronteggiare una situazione contingente, e non siano previsti «in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi» (sentenze n. 23 e n. 22 del 2014; n. 236, n. 229 e n. 205 del 2013; n. 193 del 2012; n. 169 del 2007)» (così Corte cost., 7 aprile 2014, n. 79).

Ora, risulta evidente, ad avviso della ricorrente provincia, che i due commi sin qui esaminati non hanno certo l'ampio respiro richiesto dalla giurisprudenza di questa Corte, ma al contrario disciplinano la materia in maniera minuta e del tutto autoapplicativa: il primo giunge a disporre la risoluzione automatica dei contratti stipulati successivamente alla data del 15 ottobre 2015 per quanto concerne le posizioni dirigenziali; il secondo prevede analogo automatismo per quel che concerne la riduzione del trattamento accessorio che superi quello erogato per l'annualità 2015.

Il vizio qui lamentato risulta ulteriormente evidente in considerazione di quanto disposto dall'art. 79, quarto comma, dello statuto, secondo il quale «la regione e le province provvedono, per sè e per gli enti del sistema territoriale regionale integrato di rispettiva competenza, alle finalità di coordinamento della finanza pubblica contenute in specifiche disposizioni legislative dello Stato, adeguando, ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, la propria legislazione ai principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 o 5, nelle materie individuate dallo statuto, adottando, conseguentemente, autonome misure di razionalizzazione e contenimento della spesa, anche orientate alla riduzione del debito pubblico, idonee ad assicurare il rispetto delle dinamiche della spesa aggregata delle amministrazioni pubbliche del territorio nazionale, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea».

Tale disposizione ha evidentemente il senso di ammettere un intervento finalizzato al coordinamento della finanza pubblica da parte del legislatore anche in materie di per sè riservate alla potestà legislativa primaria o concorrente della provincia, fermo però restando che le norme statali saranno vincolanti per la provincia in relazione ai limiti posti dall'art. 4 o dall'art. 5 dello statuto, a seconda che si tratti di materia di potestà primaria o concorrente.

Nel caso di specie, tutt'al contrario, lo Stato ha provveduto direttamente e in termini di applicazione automatica, in violazione dell'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992, e ben oltre i vincoli che possono derivare alla provincia ai sensi - trattandosi di materia di potestà primaria - dall'art. 4 dello statuto.

Risulta dunque chiara l'illegittimità costituzionale dei commi 219 e 236 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, nell'ipotesi in cui essi dovessero essere ritenuti applicabili alla provincia autonoma di Trento.

III.2. Contrasto dell'art. 1, commi 512, 515, 516 e 517, con gli articoli 8, n. 1 e 79 St., o, se più favorevole, con l'art. 117, quarto comma, Cost., in combinazione con l'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001, nonchè con gli articoli 3, 97.

I commi 512, 515, 516 e 517 introducono alcune modifiche al sistema di approvvigionamento a carico delle amministrazioni pubbliche e delle società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione ex legge n. 196 del 2009.

In particolare, il comma 512 «al fine di garantire l'ottimizzazione e la razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi informatici e di connettività» e in ogni caso «fermi restando gli obblighi di acquisizione centralizzata previsti per i beni e servizi dalla normativa vigente» dispone che le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione provvedano ai propri approvvigionamenti, «esclusivamente tramite Consip S.p.a. o i soggetti aggregatori, ivi comprese le centrali di committenza regionali, per i beni e i servizi disponibili presso gli stessi soggetti».

Si istituisce, peraltro, la possibilità - specificamente dedicata alle regioni - di assumere «personale strettamente necessario ad assicurare la piena funzionalità dei soggetti aggregatori [...] in deroga ai vincoli assunzionali previsti dalla normativa vigente» (comma 512, secondo periodo).

La regolamentazione è dichiaratamente volta, nella sua finalità, al contenimento della spesa pubblica, con un'economia prevista del 50% della spesa annuale - «da raggiungere alla fine del triennio 2016-2018» - «per la gestione corrente del solo settore informatico, relativa al triennio 2013-2015, al netto dei canoni per i servizi di connettività e della spesa effettuata tramite Consip S.p.a. o i soggetti aggregatori documentata nel piano triennale di cui al comma 513», o tramite le società di gestione del sistema informativo dell'amministrazione finanziaria (restano comunque esclusi dall'obiettivo di risparmio, per espressa previsione normativa, l'Istituto nazionale della previdenza sociale e l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro «nonchè, per le prestazioni e i servizi erogati alle amministrazioni committenti», le stesse società di gestione del sistema informativo dell'amministrazione finanziaria, alla società incaricata degli studi di settore di cui all'art. 10, comma 12, legge n. 146 del 1998 e la Consip S.p.a., «nonchè l'amministrazione della giustizia in relazione alle spese di investimento necessarie al completamento dell'informatizzazione del processo civile e penale negli uffici giudiziari»), indicando inoltre la destinazione del risparmio ottenuto: esso dev'essere utilizzato «per investimenti in materia di innovazione tecnologica» (comma 515, ultimo periodo).

Secondo quanto disposto dal comma 516, «qualora il bene o il servizio non sia disponibile o idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell'amministrazione ovvero in casi di necessità ed urgenza comunque funzionali ad assicurare la continuità della gestione amministrativa», è possibile - ma solo a seguito di apposita autorizzazione motivata da parte dell'organo di vertice amministrativo, nonchè della comunicazione all'ANAC e all'AGID - procurarseli al di fuori delle modalità stabilite per il settore informatica e connettività.

Dall'inosservanza di queste disposizioni - secondo il comma 517 - derivano conseguenze sul piano della responsabilità disciplinare e su quello del danno erariale. La ricorrente provincia ritiene che, in forza della clausola di salvaguardia di cui al comma 992, già richiamato, anche tali disposizioni non siano ad essa applicabili. La presente impugnazione è dunque proposta per l'eventualità che il riferimento alle amministrazioni pubbliche e delle società inserite nel conto economico consolidato della Pubblica amministrazione ex legge n. 196/2009 dovesse essere interpretato nel senso della loro applicabilità anche alla provincia.

Ciò, peraltro, dovrebbe essere escluso sulla base della giurisprudenza costituzionale. Con sentenza del 3 luglio 2013, n. 220, difatti, veniva dichiarata non fondata (perchè la norma non era applicabile al caso) un'analoga questione posta dalla regione Friuli-Venezia Giulia relativamente all'accorpamento delle centrali di committenza per i piccoli comuni previsto dal decreto legislativo n. 163/2006, la cui applicazione alle regioni speciali e alle province autonome era esclusa dalla clausola di salvaguardia e contenuta nell'art. 4, quinto comma, dello stesso decreto legislativo. In quell'occasione, la Corte ritenne che sussistesse sì «un obbligo di adeguamento per le regioni speciali», ma che il legislatore non potesse disporre «una immediata cogenza delle norme ivi contenute».

Tornando ai commi impugnati essi, com'è noto, si calano nel contesto di un progressivo accentramento degli acquisti tramite Consip S.p.a., società «in house» del Ministero dell'economia e delle finanze.

La sua disciplina, com'è stato notato, «è [...] mutata [...] infinite volte, il legislatore muovendosi in precario equilibrio tra il desiderio di ampliare il novero dei soggetti tenuti a ricorrere alle convenzioni Consip, se non altro come «tetto» di costo, al fine di contenere i disavanzi pubblici, e la resistenza delle autonomie, ed in particolare delle regioni, a servirsi di una struttura centralistica» (così R. Caranta, I contratti pubblici², Torino, 2102, 255).

In effetti, la tendenza del legislatore statale a espandersi oltre i limiti della propria competenza è stata arrestata, nei confronti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome, in casi come quello poc'anzi ricordato del Friuli-Venezia Giulia, in forza della «clausola di salvaguardia» e ribadendosi dunque che, fermo il principio della organizzazione razionale e non atomistica degli acquisti, spetta alle regioni speciali (e alle province autonome) di disporre in concreto l'attuazione del principio.

Ove dunque tali le norme risultassero applicabili alla provincia autonoma di Trento, esse sarebbero necessariamente costituzionalmente illegittime.

Infatti, in primo luogo, nella nuova normativa finanziaria si opera un nuovo «step» verso la centralizzazione degli acquisti da parte degli enti pubblici: ciò perchè, se nella precedente legislazione ci si limitava a indicare le convenzioni-quadro stipulate da Consip S.p.a. - facendo pertanto, in definitiva, riferimento a dei tetti di spesa e a dei rapporti tra la qualità del prodotto e il suo prezzo - oggi viene istituita addirittura l'obbligatorietà del ricorso all'ente centrale, o (entro certi limiti) a un altro ente aggregatore dislocato.

Come si è già evidenziato relativamente alle restrizioni delle assunzioni, lo statuto della regione Trentino-Alto Adige/Südtirol prevede a favore della provincia una potestà primaria (parallela a quella residuale dell'art. 117, comma quarto, Cost., combinato con l'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001, che si invoca ove ritenuta più favorevole) in materia di organizzazione dei propri uffici (coperta altresì dalle norme di attuazione, e segnatamente dall'art. 2, decreto legislativo n. 266 del 1992), nella quale rientra evidentemente anche la disciplina relativa agli acquisti dei beni necessari al loro funzionamento, nonchè quella della destinazione del risparmio ottenuto e quella della responsabilità ingenerata dalla violazione delle suddette norme.

Inoltre, la limitazione delle facoltà di acquisto limita gravemente l'autonomia finanziaria dal lato della spesa, evidentemente implicita nel sistema statutario ed esplicita nell'art. 119, primo comma, Cost.

Del resto, è la stessa Corte a confermarlo. Nella sentenza n. 36 del 2004 (rivolta peraltro a regioni a statuto ordinario), difatti, essa ha evidenziato che «l'obbligo imposto di adottare i prezzi delle convenzioni come base d'asta al ribasso per gli acquisti effettuati autonomamente» realizza «un'ingerenza non poco penetrante nell'autonomia degli enti quanto alla gestione della spesa»: pur ritenendo, nel caso specifico, che essa, in relazione alle regioni ordinarie, non superasse «i limiti di un principio di coordinamento adottato entro l'ambito della discrezionalità del legislatore statale».

Non è quindi dubbio che le disposizioni qui contestate comprimano in misura ben maggiore sia la facoltà di organizzare nel modo ritenuto più opportuno gli acquisti di beni strumentali, sia l'autonomia di spesa. Infatti, le disposizioni dei commi in commento non soltanto costituirebbero prescrizioni assai restrittive - e non certo «meramente facoltizzanti» - ma obbligherebbero addirittura - salve le eccezioni altrettanto accentratamente stabilite - ad avvalersi di specifici soggetti per i propri approvvigionamenti.

Per giunta, non è possibile invocare l'esistenza degli enti aggregatori delle regioni a statuto speciale e delle provincie autonome per sostenere la legittimità della norma, come sta a dimostrare l'inciso del comma 512, secondo il quale «provvedono ai propri approvvigionamenti esclusivamente tramite Consip S.p.a. o i soggetti aggregatori, ivi comprese le centrali di committenza regionali, per i beni e i servizi disponibili presso gli stessi soggetti». In caso di mancanza di un bene specifico presso il soggetto aggregatore della provincia di Trento, difatti, altro non potrebbe essere fatto che rivolgersi a Consip S.p.a. - controllata in via totalitaria dal Ministero dell'economia e delle finanze - così di fatto dovendo far intervenire forzosamente organi centrali a tutto scapito dell'autonomia della provincia. Rimarrebbero salvi i casi - però del tutto marginali - di cui al comma 516, che limita la possibilità di utilizzare modalità differenti soltanto ai beni e servizi informatici, «qualora il bene o il servizio non sia disponibile o idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell'amministrazione ovvero in casi di necessità ed urgenza comunque funzionali ad assicurare la continuità della gestione amministrativa» e solo previa «apposita autorizzazione motivata dell'organo di vertice amministrativo».

Ora, il complesso delle limitazioni sopra descritte non può essere imposto alla provincia autonoma di Trento nè sotto il profilo dell'organizzazione dei propri uffici e delle proprie procedure (materia nella quale essa gode di potestà legislativa primaria, ex art. 8, n. 1 dello statuto), nè sotto il profilo di norme di coordinamento finanziario (materia nella quale i vincoli posti debbono trovare giustificazione nel quadro dei limiti generali del coordinamento e aggiuntivamente nel quadro dell'art. 79 dello statuto di autonomia), nè sotto il profilo della compressione dell'autonomia di spesa. A questo proposito deve anche essere osservato che - al contrario delle regioni a statuto ordinario - la provincia utilizza nella spesa risorse proprie, e che dunque ha titolo per valutare in proprio la convenienza dei propri acquisti, in relazione a valutazioni di rapporto tra qualità, adeguatezza ai bisogni e prezzi, che non possono essere concentrati in sede centrale nazionale.

In ogni caso specificamente illegittima per violazione dell'autonomia organizzativa della provincia autonoma (art. 8, n. 1 dello statuto o art. 117, quarto comma, Cost.), come costantemente riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale, è la norma che individua in modo preciso quale organo dell'amministrazione provinciale sia chiamato a esercitare il potere autorizzatorio (cfr. da ultimo, sentenza n. 39 del 2014, nonchè n. 22 del 2012, n. 201 del 2008 e n. 387 del 2007).

E' dunque evidente, ad avviso della ricorrente provincia, che anche in questo caso la normativa qui contestata, ove fosse da intendersi come applicabile alla stessa provincia, sarebbe illegittimamente invasiva delle sue competenze costituzionali.

Risultano dunque costituzionalmente illegittimi i commi 512, 515, 516 e (in quanto si riferisce ai predetti commi) 517, nella parte in cui dovessero risultare direttamente applicabili alla provincia autonoma di Trento.

III.3. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 548, 549 per violazione dell'art. 9, n. 10 e dell'art. 79 dello statuto o, se più favorevole, dell'art. 117, terzo comma, Cost., in combinazione con l'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001, nonchè dell'art. 2, decreto legislativo n. 266/1992.

I commi 548 e 549 dell'art. 1, legge n. 208 del 2015 introducono una disciplina analoga a quella testè considerata a proposito degli acquisti tramite Consip S.p.a., regolandola tuttavia in modo specifico nella materia degli approvvigionamenti sanitari.

In particolare, si dispone che «al fine di garantire la effettiva realizzazione degli interventi di razionalizzazione della spesa mediante aggregazione degli acquisti di beni e servizi», gli enti del Servizio sanitario nazionale sono tenuti «ad approvvigionarsi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario» (il cui contenuto è individuato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri), «avvalendosi, in via esclusiva, delle centrali regionali di committenza di riferimento, ovvero della Consip S.p.a.» (così il comma 548).

Al comma 549 viene dettato il regime operante nel caso in cui «le centrali di committenza individuate sulla base del comma 548 non siano disponibili ovvero operative». Gli enti del Servizio sanitario nazionale debbono «approvvigionarsi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario di cui al comma 548, avvalendosi, in via esclusiva, delle centrali di committenza iscritte nell'elenco dei soggetti aggregatori, di cui all'art. 9, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89»: si sancisce peraltro (comma 549, secondo periodo) che in simili ipotesi «spetta alla centrale regionale di committenza di riferimento l'individuazione, ai fini dell'approvvigionamento, di altra centrale di committenza».

Infine, la parte finale del comma (ossia il suo terzo periodo) dispone che «la violazione degli adempimenti previsti dal presente comma costituisce illecito disciplinare ed è causa di responsabilità per danno erariale».

La provincia autonoma di Trento ritiene che le disposizioni appena riassunte, come quelle poc'anzi impugnate, non siano direttamente applicabili ad essa: ciò, specificamente, in virtù del già evocato comma 992. Per l'ipotesi subordinata in cui codesta ecc.ma Corte dovesse ritenere le menzionate norme applicabili alla provincia, esse sono qui oggetto di impugnazione.

La materia sanitaria, come ricordato sopra, è regolata dall'art. 9, n. 10, dello statuto e dall'art. 117, terzo comma, Cost. (combinato con l'art. 10, legge cost. n. 3/2001), i quali prevedono una competenza di carattere concorrente e vanno coordinati con l'art. 2 del decreto legislativo n. 266/1992.

Ora, è evidente che quanto statuito dal legislatore statale non corrisponde a principio fondamentale, idoneo a formare limite alla potestà legislativa concorrente delle regioni e province speciali, ma equivale a stringente norma di dettaglio - connotata peraltro dall'automatica applicazione - che quindi confligge con l'autonomia statutaria.

Si fa riferimento, in special modo, sia alla regola stringente del comma 548 - volta a rendere Consip S.p.a. e le centrali regionali di committenza unico riferimento per l'approvvigionamento sanitario - sia alla conseguente eccezione di cui al comma 549 - che prevede una minima eccezione relativa all'indisponibilità dei beni e comportante, peraltro, l'obbligatorietà del ricorso ai soggetti aggregatori elencati con legge statale - sia, consequenzialmente, alla statuizione della responsabilità dirigenziale ed erariale in conseguenza della violazione delle predette norme.

Parimenti, l'assetto normativo risultante dai due commi impugnati contrasta anche con l'autonomia statutaria in materia di finanza.

Specificamente, si è già ricordato, riguardo alla normativa in materia di approvvigionamento in generale, che quand'anche le norme impugnate riguardassero il coordinamento della finanza pubblica, esse dovrebbero in ogni caso rispettare le condizioni poste dall'art. 79 St. Inoltre, va richiamato anche quanto già sopra osservato in relazione alla circostanza che la provincia autonoma di Trento finanzia la sanità con risorse proprie, senza alcuna partecipazione al Fondo sanitario nazionale.

Dunque, anche qualora dovessero ritenersi applicabili le regole proprie del coordinamento della finanza pubblica, sarebbe necessario mantenere le relative disposizioni nei limiti dei principi fondamentali fissati con legge dello Stato, tenendo conto della specifica autonomia della finanza sanitaria provinciale. Trattandosi invece di norme di carattere puntuale, rigido e autoapplicativo, le disposizioni dei commi 548 e 549 dell'art. 1, legge n. 208 del 2015 risultano costituzionalmente illegittime nell'ipotesi e nella parte in cui essi dovessero essere ritenuti applicabili alla ricorrente provincia.

III.4. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 672, 675, 676 per violazione degli articoli 8, n. 1 e 79 dello statuto, dell'art. 117, quarto comma, Cost., in combinazione con l'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001, e dell'art. 2 del decreto legislativo n. 266/1992.

I commi 672, 675 e 676 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015 recano una disciplina tesa a diminuire i compensi degli amministratori e dei dipendenti di società a controllo pubblico. Ancora una volta la provincia viene solo indirettamente coinvolta, tramite il riferimento al decreto legislativo n. 165 del 2001: anche in questo caso, dunque, l'impugnazione è subordinata all'ipotesi che esso debba trovare applicazione nei confronti della ricorrente provincia a causa dell'indiretto richiamo, nonostante la presenza del comma 992, secondo il quale le disposizioni della legge n. 208 del 2015 sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano solo «compatibilmente con le disposizioni dei rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3».

In particolare, l'art. 672 sostituisce il comma primo dell'art. 23-bis del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, in materia di «Compensi per gli amministratori e per i dipendenti delle società controllate dalle pubbliche amministrazioni», prevedendo che, fermo restando «quanto previsto dall'art. 19, comma 6, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102» (il quale a sua volta dispone che «l'art. 2497, primo comma, del codice civile, si interpreta nel senso che per enti si intendono i soggetti giuridici collettivi, diversi dallo Stato, che detengono la partecipazione sociale nell'ambito della propria attività imprenditoriale ovvero per finalità di natura economica o finanziaria»), «con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze [...] sentita la Conferenza unificata per i profili di competenza, previo parere delle commissioni parlamentari competenti, per le società direttamente o indirettamente controllate da amministrazioni dello Stato e dalle altre amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, [...] sono definiti indicatori dimensionali quantitativi e qualitativi al fine di individuare fino a cinque fasce per la classificazione delle suddette società» (così il primo periodo del comma 672): operazione, questa, volta a determinare «, in proporzione, il limite dei compensi massimi al quale i consigli di amministrazione di dette società devono fare riferimento, secondo criteri oggettivi e trasparenti, per la determinazione del trattamento economico annuo onnicomprensivo da corrispondere agli amministratori, ai dirigenti e ai dipendenti, che non potrà comunque eccedere il limite massimo di euro 240.000 annui al lordo dei contributi previdenziali e assistenziali e degli oneri fiscali a carico del beneficiario, tenuto conto anche dei compensi corrisposti da altre pubbliche amministrazioni» (secondo periodo del comma 672).

Dal comma peraltro si dispone altresì che «le società di cui al primo periodo verificano il rispetto del limite massimo del trattamento economico annuo onnicomprensivo dei propri amministratori e dipendenti fissato con il decreto di cui al presente comma» (terzo periodo), facendo in ogni caso salve «le disposizioni legislative e regolamentari che prevedono limiti ai compensi inferiori a quelli previsti dal decreto di cui al presente comma» (quarto periodo).

Il comma 675 contiene poi numerosi e penetranti obblighi di pubblicazione dei propri dati da parte delle «società controllate direttamente o indirettamente dallo Stato e dalle altre amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, le quali sono tenute a pubblicare «entro trenta giorni dal conferimento di incarichi di collaborazione, di consulenza o di incarichi professionali, inclusi quelli arbitrali, e per i due anni successivi alla loro cessazione» le seguenti informazioni:, «a) gli estremi dell'atto di conferimento dell'incarico, l'oggetto della prestazione, la ragione dell'incarico e la durata; b) il curriculum vitae; c) i compensi, comunque denominati, relativi al rapporto di consulenza o di collaborazione, nonchè agli incarichi professionali, inclusi quelli arbitrali; d) il tipo di procedura seguita per la selezione del contraente e il numero di partecipanti alla procedura» (così il comma 675).

Il comma 676, infine, prevede che «la pubblicazione delle informazioni di cui al comma 675, relativamente ad incarichi per i quali è previsto un compenso, è condizione di efficacia per il pagamento stesso. In caso di omessa o parziale pubblicazione, il soggetto responsabile della pubblicazione ed il soggetto che ha effettuato il pagamento sono soggetti ad una sanzione pari alla somma corrisposta».

Anche in questo caso si ripropongono, ove le norme siano considerate applicabili alla provincia autonoma di Trento, le censure già sopra evidenziate, ricadendosi ancora una volta nello spettro applicativo dell'art. 8, n. 1, St., dell'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992, nonchè, subordinatamente, in quello dell'art. 79 St. in materia di finanza pubblica; o, qualora ritenuto più favorevole, il comma quarto dell'art. 117 Cost.

Le norme poste in materia sono infatti di estremo dettaglio, e non lasciano spazio ad alcuna ulteriore determinazione da parte della ricorrente provincia. Al contrario - oltre all'automatismo contenuto nel comma 676 e all'obbligo del 675 - esse introducono addirittura un potere normativo sulla provincia da parte del Ministero dell'economia e delle finanze, privo di base costituzionale.

Codesta ecc.ma Corte, peraltro, si è trovata a decidere in un caso analogo con sentenza n. 159 del 2008: è pertanto opportuno, in questa sede, richiamarne gli estremi.

Nella specie si trattava di norme (contenute nella legge n. 296 del 2006, legge finanziaria per il 2007) riguardanti gli amministratori di società partecipate e, in particolare, la determinazione del loro compenso e del loro numero massimo.

Anche in quel caso, peraltro, i parametri - invocati dalla provincia autonoma di Bolzano - erano l'art. 8, n. 1 e l'art. 79 dello statuto.

Ebbene, codesta ecc.ma Corte ebbe a dichiarare le norme della finanziaria (e segnatamente i commi 725, 726, 727, 728 e 734) costituzionalmente illegittime nella parte in cui esse venivano applicate alla provincia autonoma, poichè risultavano di «carattere analitico e molto dettagliato» in violazione della potestà legislativa della provincia, nonchè della sua autonomia finanziaria (la sentenza, inoltre, escludeva peraltro recisamente l'afferenza della materia all'ordinamento civile).

Com'è facile notare, le norme dichiarate incostituzionali erano del tutto simili a quelle oggi impugnate trattandosi, in quel caso come in questo, di disposizioni volte a normare dettagliatamente e autoapplicativamente la disciplina degli amministratori delle società a controllo pubblico.

Le norme qui censurate non riguardano peraltro esclusivamente agli amministratori, ma anche i dirigenti e i dipendenti: la rigida classificazione affidata ad un decreto di incerta natura da un lato impedisce alla provincia autonoma una gestione delle sue società pubbliche anche con criteri retributivi incentivanti (con lesione della autonomia organizzativa ex art. 8, numero 1, dello statuto); dall'altro, se intesa come misura di coordinamento della finanza pubblica, è lesiva dell'art. 79, comma 4, dello statuto, sia come ulteriore intervento non ammesso, sia sotto il profilo dell'utilizzo di una fonte non legislativa (la disposizione statutaria, infatti, prevede come possibile fonte di vincoli soltanto «specifiche disposizioni legislative dello Stato»).

In coerenza alla giurisprudenza di questa Corte, pertanto, risultano costituzionalmente illegittimi i commi 672, 675, 676 dell'art. 1, legge n. 208 del 2015, nella parte in cui essi dovessero essere ritenuti applicabili alla provincia autonoma di Trento.

III.5. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 469, secondo periodo, e 470 per violazione degli articoli 79, 104, 8, n. 1 dello statuto o, se più favorevole, dell'art. 117, quarto comma, Cost. in combinazione con l'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001, e con l'art. 2 del decreto legislativo n. 266/1992.

I commi 469 e 470 incidono sull'allocazione dei costi riguardanti gli oneri per i rinnovi contrattuali, disponendo che, «per il personale dipendente da amministrazioni, istituzioni ed enti pubblici diversi dall'amministrazione statale, gli oneri per i rinnovi contrattuali per il triennio 2016-2018, nonchè quelli derivanti dalla corresponsione dei miglioramenti economici al personale di cui all'art. 3, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165», ossia i professori e i ricercatori universitari, «sono posti a carico dei rispettivi bilanci»: ciò in coerenza quanto disposto dal comma 466, che determina l'ammontare dei costi relativi al personale statale.

I miglioramenti, peraltro, sono addossati a tali amministrazioni tramite un richiamo al dettato dall'art. 48, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001, il quale dispone, per quanto qui interessa, che per le amministrazioni di cui all'art. 41, comma 2 (ove sono menzionate le regioni in genere), o per «le regioni» e le «altre amministrazioni» di cui all'art. 40, comma 3-quinquies a sua volta richiamato dal predetto art. 48, comma 2, del medesimo decreto - fra le quali potenzialmente anche le province autonome - gli oneri derivanti dalla contrattazione collettiva nazionale sono a carico dei rispettivi bilanci, fermo restando che per gli incrementi retributivi relativi al rinnovo delle amministrazioni regionali, locali e del Servizio sanitario nazionale sono definiti dal Governo «nel rispetto dei vincoli di bilancio, del patto di stabilità e di analoghi strumenti di contenimento della spesa, previa consultazione con le rispettive rappresentanze istituzionali del sistema delle autonomie».

La disposizione del comma 469 prosegue al secondo periodo affermando che «con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da emanare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono fissati i criteri di determinazione dei predetti oneri in coerenza con quanto previsto dal comma 466».

L'art. 470, infine, dispone che quanto sancito dall'art. 469 si applica anche al personale convenzionato con il Servizio sanitario nazionale.

Anche in questo caso, la provincia autonoma di Trento ritiene che le norme in parola non la riguardino, nonostante il tenore testuale che si riferisce a «amministrazioni, istituzioni ed enti pubblici diversi dall'amministrazione statale». Infatti, il sistema di rinvii operato dal primo periodo della disposizione in parola comprende soltanto le regioni e non menziona mai le province autonome (o anche solo le regioni a statuto speciale). Inoltre, come per i commi precedenti, la clausola di salvaguardia di cui al comma 992 induce a escludere la provincia autonoma di Trento dallo spettro applicativo della norma; in subordine, tuttavia, si impugnano i commi indicati nella misura in cui essi risultassero, nonostante tale clausola, ad essa applicabile.

Risulterebbe violato l'art. 79, comma 2, il quale prescrive l'utilizzo della procedura di cui all'art. 104 dello statuto per la modifica delle modalità con le quali la provincia «concorre [...] al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica», principio ribadito nella sua fondamentale portata dalla recente sentenza n. 19 del 2015.

In violazione del metodo pattizio, infatti, il comma 469, secondo periodo, prevede l'unilaterale decisione, nelle determinazioni relative all'assunzione degli oneri, del Presidente del Consiglio, del Ministro per la semplificazione e del Ministero dell'economia e delle finanze.

Ove poi si considerasse il decreto interministeriale sugli oneri per i rinnovi contrattuali come misura di coordinamento della finanza pubblica sarebbero violati anche l'art. 79, comma 4, dello statuto, che sancisce l'inapplicabilità, nei confronti della provincia, di disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri o concorsi comunque denominati, e che affida alla provincia di provvedere alle finalità di coordinamento della finanza pubblica contenute in specifiche disposizioni legislative dello Stato, adeguando la propria legislazione ai principi costituenti limiti ex articoli 4 e 5 dello statuto, con le forme dell'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992. La richiamata disposizione statutaria impedisce ad una fonte statale, per di più secondaria, di disporre una misura di coordinamento riservata alla competenza della provincia.

Per la parte poi in cui tale regolazione non fosse dettata da ragioni di coordinamento della finanza pubblica, la materia dovrebbe farsi ricadere nell'art. 8, n. 1 dello statuto, relativa all'organizzazione e al personale, la cui regolazione è affidata alla potestà primaria della provincia.

In relazione a tale profilo, non si può che richiamare quanto già detto in merito all'illegittimità di disposizioni autoapplicative e invasive della sfera riservata alla provincia - come quella in parola, che arriva a imporre al Presidente del Consiglio di emanare le norme senza neppure consultare le autonomie - in spregio, oltre che ai canoni già richiamati, anche all'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992 (o, laddove ritenuto più favorevole, all'art. 117, quarto comma, Cost.).

Discorso parzialmente differente può essere fatto a proposito del comma 470. La provincia autonoma di Trento ritiene che esso risulti incostituzionale per contrasto con l'art. 79 St., esattamente come il comma 469; ove tuttavia si dovesse ritenere che esso, pur riproducendo per richiamo il contenuto del comma precedente, ne modifichi l'afferenza per materia trasponendo le disposizioni nel campo sanitario, varrebbero le seguenti ulteriori considerazioni.

Come si è già avuto occasione di specificare, l'ambito sanitario è coperto, per quanto riguarda la provincia autonoma di Trento, da alcune specifiche nonne: l'art. 9, n. 10 dello statuto e l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto richiamato come disciplina più favorevole in virtù dell'art. 10, legge cost. n. 3/2001, affiancati dall'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992.

Si è anche già ricordato che, nelle materie di potestà concorrente - quale appunto quella della sanità - il legislatore statale altro non può fare che porre principi fondamentali, attendendo peraltro l'attuazione degli stessi da parte del legislatore provinciale: cosa che può agevolmente escludersi da quanto sin qui considerato a proposito del secondo periodo del comma 469, il quale non solo comporta un'invasione della potestà provinciale, ma apre la strada a una normativa di dettaglio determinata dal Presidente del Consiglio del tutto incompatibile con un ambito di discrezionalità lasciato alla provincia. Ciò - va conclusivamente ricordato - risulta tanto più vero a ricordare che la spesa sanitaria provinciale è integralmente sostenuta, per l'appunto, dalla provincia autonoma.

Per tutte le ragioni premesse, risulta anche l'illegittimità costituzionale dei commi 469, secondo periodo, e 470, nell'ipotesi e nella parte in cui essi sono ritenuti applicabili alla provincia autonoma di Trento.

III.6 Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 505 e 510 per violazione degli articoli 8, n. 1 e 79 dello statuto, o se più favorevole, dell'art. 117, quarto comma, Cost., in combinazione con l'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001, e degli articoli 2 e 4 del decreto legislativo n. 266/1992.

Questi commi riguardano ancora una volta il sistema di approvvigionamento tramite Consip S.p.a.

In particolare, al comma 505 si dispone che, «al fine di favorire la trasparenza, l'efficienza e la funzionalità dell'azione amministrativa» le amministrazioni debbano approvare «entro il mese di ottobre di ciascun anno, il programma biennale e suoi aggiornamenti annuali degli acquisti di beni e di servizi di importo unitario stimato superiore a un milione di euro» (comma 505, primo periodo). Il primo - ossia il programma biennale - peraltro, è «predisposto sulla base dei fabbisogni di beni e servizi» e «indica le prestazioni oggetto dell'acquisizione, la quantità, ove disponibile, il numero di riferimento della nomenclatura, le relative tempistiche (secondo periodo), laddove «l'aggiornamento annuale indica le risorse finanziarie relative a ciascun fabbisogno quantitativo degli acquisti per l'anno di riferimento» (terzo periodo).

La norma prosegue sancendo che «il programma biennale e gli aggiornamenti sono comunicati alle strutture e agli uffici preposti al controllo di gestione, nonchè pubblicati sul profilo del committente dell'amministrazione e sul sito informatico presso l'Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture presso l'Autorità nazionale anticorruzione» (quarto periodo) e che «la violazione delle previsioni di cui ai precedenti periodi è valutabile ai fini della responsabilità amministrativa e disciplinare dei dirigenti, nonchè ai fini dell'attribuzione del trattamento accessorio collegato alla performance» (quinto periodo). Una specifica disposizione precisa che «le acquisizioni non comprese nel programma e nei suoi aggiornamenti non possono ricevere alcuna forma di finanziamento da parte di pubbliche amministrazioni» (sesto periodo), pur se «sono fatte salve le acquisizioni imposte da eventi imprevedibili o calamitosi, nonchè le acquisizioni dipendenti da sopravvenute disposizioni di legge o regolamentari» (settimo periodo).

Si prevede inoltre un'ulteriore trasmissione «al Tavolo tecnico dei soggetti di cui all'art. 9, comma 2, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, che li utilizza ai fini dello svolgimento dei compiti e delle attività ad esso attribuiti» (ottavo periodo), nonchè un'ulteriore pubblicazione - con le stesse modalità della prima - di «tutti i contratti stipulati in esecuzione del programma biennale e suoi aggiornamenti, fatta salva la tutela delle informazioni riservate di proprietà del committente o del fornitore di beni e servizi» (nono periodo), anche per quanto riguarda i «contratti in corso alla data di entrata in vigore della presente legge aventi ad oggetto la fornitura alle amministrazioni pubbliche di beni e servizi di importo unitario superiore a un milione di euro» (decimo periodo), pur restando «fermo quanto previsto dall'art. 271 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207 [che dà ulteriori indicazioni su «Programmazione dell'attività contrattuale per l'acquisizione di beni e servizi»], limitatamente agli acquisti di beni e servizi di importo unitario stimato inferiore a un milione di euro».

Parallelamente, il comma 510 dispone che «le amministrazioni pubbliche obbligate ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni di cui all'art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, stipulate da Consip S.p.a., ovvero dalle centrali di committenza regionali» - ossia le cd. convenzioni-quadro - «possono procedere ad acquisti autonomi esclusivamente a seguito di apposita autorizzazione specificamente motivata resa dall'organo di vertice amministrativo e trasmessa al competente ufficio della Corte dei conti, qualora il bene o il servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell'amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali».

In quanto ritenuta applicabile alla provincia autonoma di Trento, escludendo quindi che a essa faccia riferimento il comma 992, la norma espone il fianco a plurimi profili di illegittimità.

Ferme restando, anche in questo caso, le considerazioni fatte in merito alla violazione dell'art. 8, n. 1, dell'art. 79 dello statuto, nonchè dell'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992 - o, in quanto maggiormente favorevoli, i commi quarto e terzo dell'art. 117 Cost. - giacchè le norme risultano dettagliate e direttamente applicabili sia per quanto riguarda gli oneri di comunicazione e pubblicazione, sia per l'istituzione della responsabilità in capo ai dirigenti, sia per l'esclusione di modalità di procedere alternative o diverse da quelle statuite dalla norma, sia per l'obbligo di previa autorizzazione (ancora una volta concessa da un non meglio specificato «vertice amministrativo») e per la restrizione dello spazio di manovra della provincia al solo caso di mancanza del bene.

In ogni caso specificamente illegittima per violazione dell'autonomia organizzativa della provincia autonoma (art. 8, n. 1 dello statuto o art. 117, quarto comma, Cost.), come costantemente riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale, è la norma che individua in modo preciso quale organo dell'amministrazione provinciale sia chiamato a esercitare il potere autorizzatorio (cfr. da ultimo, sentenza n. 39 del 2014, nonchè n. 22 del 2012, n. 201 del 2008 e n. 387 del 2007).

Risultano perciò costituzionalmente illegittimi i commi 505 e 510 dell'art. 1, legge n. 208/2015, nell'ipotesi e nella parte in cui risultano applicabili alla provincia autonoma di Trento.