ricorso 149/12 - fatto e diritto

Fatto e diritto

(Ricorso 17 ottobre 2012)

Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano (C.F. e P.I. n. 00390090215), in persona del Presidente pro tempore della Provincia, dott. Luis Durnwalder (DRNLSA41P23D484O), giusta deliberazione della Giunta provinciale n. 1440 del 24 settembre 2012, rappresentata e difesa, tanto congiuntamente quanto disgiuntamente - in virtù di procura speciale del 24 settembre 2012, rogata dal Segretario Generale della Giunta provinciale dott. Hermann Berger (Rep. n. 23469) - dagli avv.ti Renate von Guggenberg (VNGRNT57L45A952K), Stephan Beikircher (BKRSPH65E10 B160H), Cristina Bernardi (BRNCST64M47D548L) e Laura Fadanelli (FDNLRA65H69A952U), di Bolzano, con indirizzo di posta elettronica avvocatura@provincia.bz.it ed indirizzo di posta elettronica certificata anwaltschaft.avvocatura@pec.prov.bz.it e n. fax 0471/412099, e dall'avv. Michele Costa (c.f. CSTMHL38C30H501R), di Roma, con indirizzo di posta elettronica costamicheleavv@tin.it ed indirizzo di posta elettronica certificata michelecosta@ordineavvocatiroma.org e n. fax 06/3729467, con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Via Bassano del Grappa n. 24, Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica;

Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'articolo 15, comma 13, lettera c), commi da 15 a 17, nonchè comma 22, secondo, terzo, quarto e quinto periodo: dell'articolo 16, commi 3 e 4; e dell'articolo 24-bis del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante «Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario», convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135.

Fatto

Sul Supplemento ordinario n. 173/L alla Gazzetta Ufficiale n. 189 del 14 agosto 2012, è stata pubblicata la legge 7 agosto 2012, n. 135, «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante "disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini".

Il decreto-legge n. 95 del 2012, così come convertito in legge, contiene disposizioni recanti misure per la revisione ed il contenimento della spesa pubblica. In particolare:

Titolo I (Disposizioni di carattere generale) - articoli da 1 a 6, che dettano norme in materia di riduzione della spesa pubblica per l'acquisto di beni e di servizi, riduzione delle dotazioni organiche delle pubbliche amministrazioni e razionalizzazione del patrimonio pubblico e delle società pubbliche;

Titolo II (Riduzione della spesa delle amministrazioni statali e degli enti non territoriali) - articoli da 7 a 14, che disciplinano le misure di riduzione della spesa pubblica per le amministrazioni statali e gli enti pubblici non territoriali; di riorganizzazione delle predette amministrazioni, enti ed organismi;

Titolo III (Razionalizzazione e riduzione della spesa sanitaria) - articolo 15, recante disposizioni in materia di spesa farmaceutica e di organizzazione sanitaria, volti al conseguimento di risparmi di spesa a favore del bilancio statale;

Titolo IV (Razionalizzazione e riduzione della spesa degli enti territoriali) - articoli da 16 a 20, che dettano misure per la riduzione della spesa degli enti territoriali, e disposizioni di riordino e riorganizzazione dei medesimi e delle relative funzioni;

Titolo V (Finalizzazione dei risparmi di spesa ed altre disposizioni di carattere finanziario) - articoli da 21 a 23, che contengono disposizioni di carattere finanziario, tra le quali la riduzione dell'IVA e la salvaguardia dei lavoratori dall'incremento dei requisiti di accesso al sistema pensionistico;

Titolo V-bis (Efficientamento, valorizzazione e dismissione del patrimonio pubblico, e misure di razionalizzazione dell'amministrazione economico-finanziaria nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario) - articoli da 23-bis a 25, recanti disposizioni volte alla dismissione di partecipazioni societarie dello Stato e valorizzazione e dismissione di immobili pubblici e altre misure di riorganizzazione delle amministrazioni statali.

In particolare, l'articolo 15, commi da 12 a 22 (Disposizioni urgenti per l'equilibrio del settore sanitario e misure di governo della spesa farmaceutica), definisce un insieme di concrete misure, finalizzate a ottenere una riduzione del livello del fabbisogno del servizio sanitario nazionale e del correlato finanziamento, così come definita nel comma 22, primo periodo, del medesimo articolo; ciò al fine di garantire il rispetto degli obblighi comunitari e la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, l'efficienza nell'uso delle risorse destinate al settore sanitario e l'appropriatezza nell'erogazione delle prestazioni sanitarie.

In particolare, tra le specifiche misure finalizzate a razionalizzare le risorse in ambito sanitario, tra quelle direttamente riferite anche a questa Provincia e che legittimano l'assunzione da parte di organismi statali di atti o provvedimenti potenzialmente vincolanti dell'autonomia provinciale (in materia di standard delle prestazioni assistenziali ospedaliere e di politiche tariffarie dei servizi sanitari), rilevano in particolare:

1) comma 13, lettera c) - standard assistenza ospedaliera;

2) commi 15, 16 e 17 - tariffe.

L'articolo 16, commi 3 e 4 (Riduzione della spesa degli enti territoriali), è finalizzato a disciplinare il concorso degli enti territoriali, ai fini della tutela dell'unità economica della Repubblica, alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica.

Il comma 3 dell'articolo 16, prevede un ulteriore concorso alla riduzione della spesa pubblica a carico delle autonomie speciali, ed il comma 4 del medesimo, integra la disciplina relativa al patto di stabilità interno, predeterminando un termine di scadenza perentorio per la conclusione dell'accordo e definendo in legge gli obiettivi posti a carico delle autonomie speciali.

Con riferimento agli ordinamenti delle autonomie speciali, l'articolo 24-bis (Clausola di salvaguardia) dispone che «fermo restando il contributo delle regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano all'azione di risanamento cosi come determinata dagli articoli 15 e 16, comma 3, le disposizioni del presente decreto si applicano alle predette regioni e Province autonome secondo le procedure previste dai rispettivi statuti speciali e dalle relative norme di attuazione, anche con riferimento agli enti locali delle autonomie speciali che esercitano le funzioni in materia di finanza locale, agli enti ed organismi strumentali dei predetti enti territoriali e agli altri enti o organismi ad ordinamento regionale o provinciale».

In considerazione delle competenze delle Province autonome attribuite dallo Statuto speciale di autonomia, anche alla luce delle modificazioni intervenute nel 2009 con particolare riferimento alla disciplina dei rapporti finanziari tra lo Stato e le Province autonome, e dalle relative norme d'attuazione, nonchè dal nuovo Titolo V, parte seconda, della Costituzione, le norme impugnate del decreto legge n. 95/2012, così come convertito, con modificazioni, in legge con legge n. 135/2012, violano le particolari prerogative riconosciute alla Provincia autonoma di Bolzano e risultano, quindi, costituzionalmente illegittimi per violazione dell'articolo 4, n. 7), articolo 8, n. 1), articolo 9, n. 10), articolo 16 dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige/Südtirol (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), del Titolo VI dello Statuto speciale, e in particolare degli articoli 75 e 79; degli articoli 103, 104 e 107 del medesimo Statuto speciale, delle relative norme d'attuazione, in particolare del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, del decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 e del decreto del Presidente della Repubblica 26 gennaio 1980, n. 197, degli articoli 117, 119 e 118 della Costituzione in combinato disposto con l'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, dell'articolo 2. comma 108, legge 23 dicembre 2009, n. 191 e dei principi di leale collaborazione, di certezza e di ragionevolezza.

Con il presente ricorso la Provincia autonoma di Bolzano solleva quindi questione di legittimità costituzionale delle sopra citate disposizioni statali per i seguenti motivi di

Diritto

1) Illegittimità costituzionale articolo 15, comma 13, lettera c) e commi 15, 16 e 17 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, per violazione degli articoli 4 (n. 7), 8 (n. 1), 9 (n. 10) e 16 dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige/Südtirol (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), delle relative norme d'attuazione, in particolare del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, e del d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197 e del Titolo V, parte seconda, della Costituzione, in particolare, dell'articolo 117, comma terzo, Costituzione in combinato disposto con l'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.

Come esposto in fatto, l'articolo 15 del decreto legge n. 95/2012 definisce un insieme di concrete e dettagliate misure, finalizzate a ottenere una riduzione del livello del fabbisogno del servizio sanitario nazionale e del correlato finanziamento, così come definita nel comma 22, primo periodo, del medesimo articolo 15.

Per le regioni ad autonomia speciale e per le Province autonome, l'articolo 24-bis, nell'ambito della clausola di salvaguardia, ribadisce, peraltro, che nei confronti delle medesime resta fermo il contributo all'azione di risanamento così come determinato dal predetto articolo 15. La formula di salvaguardia non consente di superare i profili di contrasto che le disposizioni specifiche contenute nell'articolo 15 presentano rispetto al quadro statutario su cui si prende posizione con questo primo motivo di doglianza ed ai principi di autonomia finanziaria di riferimento su cui si prenderà posizione con il secondo motivo del presente ricorso.

Al fine di ottenere risparmi di spesa nel settore sanitario che consentano il raggiungimento dell'obiettivo complessivo, le norme nazionali (articolo 24-bis e 15 del decreto-legge n. 95 del 2012) assumono anche specifiche misure e disposizioni che interessano non solo il sistema dell'approvvigionamento dei servizi farmaceutici e sanitari, ma anche l'organizzazione sanitaria, ove la Provincia autonoma di Bolzano gode di proprie competenze.

A) articolo 15, comma 13, lettera c) - standard assistenza ospedaliera

La specifica misura prevede l'assunzione, entro il 31 ottobre 2012, di un regolamento statale. approvato previa intesa in sede di Conferenza Stato - Regioni, avente ad oggetto standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all'assistenza ospedaliera.

Sulla base e nel rispetto del predetto decreto e tenendo conto della mobilità interregionale, la norma impone alle regioni e alle Province autonome l'adozione, nel rispetto della riorganizzazione di servizi distrettuali e delle cure primarie, entro il 31 dicembre 2012, di provvedimenti di riduzione dello standard dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del servizio sanitario regionale, adeguando coerentemente le dotazioni organiche dei presidi ospedalieri pubblici e assumendo come riferimento un determinato tasso di ospedalizzazione.

La stessa norma prevede altresì che la riduzione dei posti letto è a carico dei presidi ospedalieri pubblici per una quota non inferiore al 50 per cento del totale dei posti letto da ridurre e che la riduzione è conseguita esclusivamente attraverso la soppressione di unità operative complesse. La disposizione, fino ad avvenuta realizzazione del predetto processo di riduzione, sospende, nelle singole regioni e Province autonome, il conferimento o il rinnovo di contratti a tempo determinato.

La norma, inoltre, pone in capo, sempre a regioni e Province autonome, la verifica, sotto il profilo assistenziale e gestionale, della funzionalità delle piccole strutture ospedaliere pubbliche e la promozione del passaggio a forme alternative al ricovero ordinario.

B) articolo 15, commi 15, 16 e 17 - tariffe

Va premesso che l'articolo 8-sexies, comma 5, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 così dispone: «Il Ministro della sanità, sentita l'Agenzia per i servizi sanitari regionali, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi dell'articolo 120, comma 1, lettera g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, con apposito decreto individua i sistemi di classificazione che definiscono l'unità di prestazione o di servizio da remunerare e determina le tariffe massime da corrispondere alle strutture accreditate, in base ai costi standard di produzione e di quote standard di costi generali, calcolati su un campione rappresentativo di strutture accreditate, tenuto conto, nel rispetto dei principi di efficienza e di economicità nell'uso delle risorse, anche in via alternativa, di: a) costi standard delle prestazioni calcolati in riferimento a strutture preventivamente selezionate secondo criteri di efficienza, appropriatezza e qualità dell'assistenza come risultanti dai dati in possesso del Sistema informativo sanitario; b) costi standard delle prestazioni già disponibili presso le regioni e le Province autonome; c) tariffari regionali e differenti modalità di remunerazione delle funzioni assistenziali attuate nelle regioni e nelle Province autonome. Lo stesso decreto stabilisce i criteri generali, nel rispetto del principio del perseguimento dell'efficienza e dei vincoli di bilancio derivanti dalle risorse programmate a livello nazionale e regionale, in base ai quali le regioni adottano il proprio sistema tariffario, articolando tali tariffe per classi di strutture secondo le loro caratteristiche organizzative e di attività, verificati in sede di accreditamento delle strutture stesse. Le tariffe massime di cui al presente comma sono assunte come riferimento per la valutazione della congruità delle risorse a carico del Servizio sanitario nazionale. Gli importi tariffari, fissati dalle singole regioni, superiori alle tariffe massime restano a carico dei bilanci regionali. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente disposizione è abrogato il decreto del Ministro della Sanità 15 aprile 1994, recante «Determinazione dei criteri generali per la fissazione delle tariffe delle prestazioni di assistenza specialistica, riabilitativa ed ospedaliera.»

Ora, la norma qui censurata attribuisce, in deroga alla procedura ivi prevista in materia di remunerazione delle strutture che erogano assistenza ospedaliera ed ambulatoriale a carico del servizio sanitario nazionale ad un decreto interministeriale, sentita la Conferenza Stato - Regioni, da emanarsi entro il 15 settembre 2012, la determinazione delle tariffe massime che le regioni e le Province autonome possono corrispondere alle strutture accreditate di cui all'articolo 8-quater del decreto legislativo n. 502 del 1992, sulla base dei dati di costo disponibili e, ove ritenuti congrui ed adeguati, dei tari regionali, tenuto conto dell'esigenza di recuperare, anche tramite la determinazione tariffaria, margini di inappropriatezza ancora esistenti a livello locale e nazionale (comma 15).

Le tariffe massime costituiscono riferimento per la valutazione della congruità delle risorse a carico del servizio sanitario nazionale, quali principi di coordinamento della finanza pubblica (comma 16). Resta fermo che gli importi tariffari fissati dalle regioni restano a loro carico quando siano superiori alle tariffe massime (comma 17).

Lo Statuto di autonomia del Trentino-Alto Adige/Südtirol attribuisce alla Regione potestà legislativa in materia di ordinamento degli enti sanitari e ospedalieri e alle Province autonome la potestà legislativa in materia di organizzazione dei propri uffici e del relativo personale, nonchè in materia di igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera, e la corrispondente potestà amministrativa (articoli 4, n. 7); 8, n. 1); 9, n. 10); e 16) Statuto).

Le predette disposizioni statutarie sono state attuate - per quanto attiene la materia della tutela della salute - mediante apposite norme d'attuazione, in particolare con il decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino - Alto Adige in materia di igiene e sanità) e il decreto del Presidente della Repubblica 26 gennaio 1980, n. 197 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino - Alto Adige concernenti integrazioni alle norme di attuazione in materia di igiene e sanità approvate con d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474).

Per effetto della riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione, alle Province autonome di Trento e di Bolzano è attribuita la competenza in materia di tutela della salute ai sensi dell'articolo 117, comma terzo, della Costituzione, in combinato disposto con l'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, come confermato, per la Provincia autonoma di Trento e, quindi, valevole anche per l'odierna ricorrente da codesta Ecc.ma Corte con la sentenza n. 328 del 2006. Secondo tale sentenza, che richiama anche alcuni precedenti, la. sanità, è ripartita fra la materia di competenza regionale concorrente della tutela della salute, che deve essere intesa come assai più ampia rispetto alla precedente materia assistenza sanitaria e ospedaliera (sentenze nn. 181 del 2006 e 270 del 2005), e quella dell'organizzazione sanitaria, in cui le regioni possono adottare una propria disciplina anche sostitutiva di quella statale (sentenza n. 510 del 2002).

Ora, la normativa statale in parola non si limita a fissare dei limiti generici, ma incide con disciplina dettagliatissima nell'organizzazione sanitaria (riduzione dello standard dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del servizio sanitario regionale, ad un livello non superiore a 3,7 posti letto per mille abitanti. comprensivi di 0,7 posti letto per mille abitanti per la riabilitazione e la lungodegenza post-acuzie, adeguando coerentemente le dotazioni organiche dei presidi ospedalieri pubblici ed assumendo come riferimento un tasso di ospedalizzazione pari a 160 per mille abitanti di cui il 25 per cento riferito a ricoveri diurni), senza tener conto delle specifiche competenze della Provincia autonoma di Bolzano che potrebbe/dovrebbe semmai adeguare i principi stabiliti dalla legislazione statale alla particolare conformazione territoriale della Provincia di Bolzano, dell'età della popolazione e del tasso di ospedalizzazione specifico. Pertanto, ove le citate disposizioni (articolo 15, comma 13, lettera c) e articolo 15, commi 15, 16 e 17) dovessero ritenersi applicabili anche alla Provincia autonoma di Bolzano, le stesse non potrebbero andare esenti dalle censure di incostituzionalità, in quanto violano in modo evidente le competenze costituzionali della Provincia autonoma di Bolzano.

Inoltre, occorre porre a mente dell'adita Corte la violazione dell'articolo 4 del decreto legislativo n. 266/1992, per aver il legislatore statale delegificato i principi fondamentali. Infatti, deve escludersi che il regolamento di delegificazione sia un veicolo normativo idoneo a delineare le grandi riforme economico-sociali che si impongono alla potestà legislativa della Provincia autonoma di Bolzano.

Per la ricorrente Provincia rileva altresì il sistema dei rapporti tra le potestà normativa e amministrativa dello Stato e quelle della Regione e delle Province autonome, definito nello specifico negli articoli 2, 3 e 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992, che disciplina il processo di adeguamento della legislazione regionale e provinciale alle norme di principio fissate dallo Stato e vincolanti, ai sensi dello Statuto speciale, anche per gli ordinamenti regionale e provinciale, impedendo, quindi, che lo Stato possa disporre con norme direttamente precettive nell'ambito di questi ordinamenti, nè assumere atti di indirizzo e di coordinamento o svolgere attività amministrativa al di fuori delle ipotesi e secondo le procedure espressamente individuate dalla predetta normativa di attuazione statutaria.

Infine si rammenta che la Provincia ha esercitato le proprie competenze disciplinando la materia della tutela della salute, anche con riferimento all'organizzazione del Servizio sanitario provinciale, in particolare con la legge provinciale 5 marzo 2001, n. 7 (Riordinamento del servizio sanitario provinciale).

La disposta sospensione del conferimento o il rinnovo di incarichi ai sensi dell'articolo 15-septies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modifiche, fino ad avvenuta realizzazione del processo di riduzione dei posti letto e delle corrispondenti unità operative complesse comporta la completa sospensione dell'articolo 24 della legge provinciale 5 marzo 2001, n. 7, che disciplina a livello provinciale i contratti a tempo determinato, ora sospesi dalla normativa statale, così:

«1. I direttori generali possono conferire incarichi per l'espletamento di finzioni di particolare rilevanza e di interesse strategico mediante la stipula di contratti a tempo determinato e con rapporto di lavoro esclusivo, entro il limite del due per cento della dotazione organica della dirigenza, a laureati di particolare e comprovata qualificazione professionale che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati o aziende pubbliche o private e che non godano del trattamento di quiescenza. I contratti hanno durata non inferiore ad un anno e non superiore a cinque anni e possono essere rinnovati una sola volta;

2. Il trattamento economico è determinato sulla base dei criteri stabiliti nei contratti collettivi della dirigenza del Servizio sanitario provinciale;

3. Per il periodo di durata del contratto di cui al comma 1, i dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono collocati in aspettativa senza assegni con riconoscimento dell'anzianità di servizio;

4. Gli incarichi di cui al presente articolo comportano per l'azienda sanitaria l'obbligo di rendere contestualmente indisponibili posti di organico della dirigenza per corrispondenti oneri finanziari.»

La violazione della norma di attuazione concernente il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciale, nonchè la potestà statale di indirizzo e coordinamento (d.lgs. n. 266/1992) è, quindi, di tutta evidenza.

2) Illegittimità costituzionale del secondo, terzo, quarto e quinto periodo del comma 22 dell'articolo 15 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, per violazione del Titolo VI dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige/Südtirol (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), con particolare riferimento agli artt. 75 e 79, degli artt. 103, 104 e 107 dello Statuto speciale d'autonomia; delle relative norme di attuazione di cui al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 con particolare riferimento agli artt. 2, 3 e 4, dell'articolo 2, commi 106 e 108, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 e dei principi di certezza e ragionevolezza

Come si è esposto in fatto, per quanto attiene il contributo all'azione di risanamento della finanza pubblica, il secondo, terzo, quarto e quinto periodo del comma 22 dell'articolo 15, definiscono la ripartizione del complessivo obiettivo di risparmio a valere sulle risorse statali anche tra le autonomie speciali che finanziano con oneri a proprio carico la spesa sanitaria.

In particolare, definita l'entità della riduzione complessiva del livello del fabbisogno del servizio sanitario nazionale e del correlato finanziamento con riferimento rispettivamente agli anni 2012, 2013, 2014, 2015 e successivi (primo periodo), la norma prevede che le predette riduzioni sono ripartite tra le regioni e le Province autonome secondo criteri e modalità proposti, entro determinate scadenze, in sede di auto coordinamento dalle regioni e Province autonome e da recepire con intesa in sede di Conferenza Stato - Regioni (secondo periodo). Qualora la proposta di riparto non intervenga entro i termini indicati dalla disposizione, all'attribuzione del concorso alla manovra di correzione dei conti alle singole regioni e alle Province autonome, alla ripartizione del fabbisogno e delle disponibilità finanziarie annue per il servizio sanitario nazionale, si provvede secondo i criteri previsti dalla normativa vigente (terzo periodo); in relazione a detto periodo si Osserva l'assoluta indeterminatezza del presunto criterio di riparto, posto che il rinvio alla normativa vigente appare irragionevole con riferimento alle autonomie speciali che assumono l'onere del servizio sanitario a carico dei propri bilanci.

Le regioni a statuto speciale e le Province autonome, ad esclusione della Regione Siciliana, assicurano il concorso di cui al comma 22 mediante le procedure previste dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (quarto periodo); fino all'emanazione delle norme di attuazione previste dal predetto articolo 27, l'importo del concorso alla manovra di cui al comma 22 è annualmente accantonato, a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali (quinto periodo).

Il comma 22 dell'articolo 15 determina, quindi, un contributo straordinario di carattere permanente al risanamento della finanza pubblica statale per la spesa sanitaria a carico delle autonomie speciali, motivo per cui la disposizione è profondamente lesiva dell'autonomia finanziaria riconosciuta alla Provincia autonoma di Bolzano.

Il Titolo VI dello Statuto speciale definisce, infatti, il quadro della finanza della Regione e delle Province autonome, riconoscendo loro autonomia finanziaria.

L'articolo 75 dello Statuto attribuisce alle Province autonome le quote di gettito delle entrate tributarie dello Stato indicate dallo Statuto e percette nei rispettivi territori (imposte di registro e di bollo, tasse di concessione governativa, imposte sul consumo dei tabacchi, imposta sul valore aggiunto, accisa sulla benzina sugli oli da gas per autotrazione e sui gas petroliferi liquefatti per autotrazione e le accise sui prodotti energetici), ed, in ogni caso, i nove decimi di tutte le entrate tributarie erariali, dirette o indirette, comunque denominate, ulteriori rispetto a quelle sopra elencate.

Il comma 108 dell'articolo 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Legge finanziaria 2010), approvato ai sensi e per gli effetti dell'articolo 104 dello Statuto - come ulteriormente precisato dal comma 106 dell'articolo 2 della legge n. 191 del 2009 - dispone che le quote dei proventi erariali spettanti alla Regione Trentino-Alto Adige e alle Province autonome di Trento e di Bolzano ai sensi degli articoli 69, 70 e 75 dello Statuto, a decorrere dal 1° gennaio 2011, sono riversate dalla struttura di gestione individuata dall'articolo 22 del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241, per i tributi oggetto di versamento unificato e di compensazione, e dai soggetti a cui affluiscono, per gli altri tributi, direttamente alla Regione e alle Province autonome sul conto infruttifero, intestato ai medesimi enti, istituito presso la tesoreria provinciale dello Stato, nei modi e nei tempi da definire con apposito decreto del Ministro dell'Economia e delle finanze, adottato previa intesa con la Regione e le Province autonome. Con il decreto ministeriale 20 luglio 2011, in materia di versamenti diretti delle quote dei proventi erariali spettanti alla Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano, è stata data attuazione al predetto comma 108.

Il quadro statutario in materia finanziaria si caratterizza, tra l'altro, per la previsione espressa di una disposizione volta a disciplinare in modo completo i termini e le modalità del concorso della Regione e delle Province autonome al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà, nonchè all'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa statale (articolo 79 dello Statuto).

In questo contesto, la norma statutaria precisa altresì che non si applicano le misure adottate per le regioni e per gli altri enti nel restante territorio nazionale (articolo 79, comma 3, dello Statuto). Nel nuovo quadro statutario è tra l'altro espressamente previsto (articolo 79, comma 4, dello Statuto) che non trovano applicazione per le Province autonome e per la Regione Trentino - Alto Adige altre disposizioni statali relative all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di solidarietà, nonchè al rispetto degli obblighi derivanti dal patto di stabilità interno diverse da quelle previste dal nuovo articolo 79 Statuto.

Il comma 4 dell'articolo 79 dello Statuto prevede inoltre che alle finalità di coordinamento della finanza pubblica contenute in specifiche disposizioni legislative dello Stato, provvedono la regione e le Province autonome adeguando la propria legislazione ai principi costituenti limiti statutari (articoli 4 e 5 dello Statuto).

Il regime dei rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali è dominato dal principio dell'accordo e dal principio di consensualità (Corte costituzionale, sentenze n. 82 del 2007, n. 353 del 2004, n. 39 del 1984, n. 98 del 2000), definito dagli articoli 103, 104 e 107 dello Statuto speciale. In particolare, per la vicina Provincia di Trento codesta Ecc.ma Corte con la sentenza n. 133 del 2010, ha ribadito il principio consensuale che regola i rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione Trentino - Alto Adige e le Province autonome. Statuiva, infatti, la Corte (punto 2.2. del considerato in diritto) che «per quanto riguarda la Provincia autonoma di Trento, bisogna osservare che l'autonomia finanziaria della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è disciplinata dal Titolo VI dello statuto speciale. Negli articoli che vanno da 69 a 86 di tale statuto sono regolati i rapporti finanziari tra lo Stato, la Regione e le Province autonome, comprese le quote di compartecipazione ai tributi erariali. Inoltre, il primo comma dell'art. 104 dello stesso statuto stabilisce che «Fermo quanto disposto dall'articolo 103 le norme del Titolo VI e quelle dell'art. 13 possono essere modificate con legge ordinaria dello Stato su concorde richiesta del Governo e, per quanto di rispettiva competenza. della regione o delle due Province». Il richiamato art. 103 prevede, a sua volta, che le modifiche statutarie debbano avvenire con il procedimento previsto per le leggi costituzionali. Dalle disposizioni citate si deduce che l'art. 104 dello statuto speciale, consentendo una modifica delle norme relative all'autonomia finanziaria su concorde richiesta del Governo, della Regione o delle Province, introduce una deroga alla regola prevista dall'art. 103, che impone il procedimento di revisione costituzionale per le modifiche statutarie, abilitando la legge ordinaria a conseguire tale scopo, purchè sia rispettato il principio consensuale».

In relazione all'assetto statutario delle competenze sopra descritto e quale concorso delle Province autonome al riequilibrio della finanza pubblica nazionale, l'articolo 34, comma 3. della legge 23 dicembre 1994, n. 724, prevede che le Province autonome di Trento e di Bolzano provvedono al finanziamento del Servizio sanitario nazionale nei rispettivi territori, senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato, utilizzando prioritariamente le entrate derivanti dai contributi sanitari e dalle altre imposte sostitutive e, ad integrazione. le risorse dei propri bilanci.

La giurisprudenza costituzionale, proprio con riferimento alle autonomie speciali, ha riconosciuto il principio secondo il quale «lo Stato, quando non concorre al finanziamento della spesa sanitaria, neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario» (sentenze n. 341 del 2009 e n. 133 del 2010).

Con specifico riferimento al terzo periodo del comma 22 si contesta altresì la violazione del principio costituzionale di certezza e ragionevolezza in relazione alla indeterminatezza del criterio di riparto dell'eventuale concorso finanziario richiesto a questa Provincia dalla legge statale.

Riassumendo i predetti due motivi si può conclusivamente affermare che l'articolo 15, comma 13, lettera c), commi da 15 a 17, nonchè comma 22, secondo, terzo, quarto e quinto periodo, in quanto diretti rispettivamente ad attribuire ad organismi statali poteri potenzialmente vincolanti dell'autonomia provinciale in materia di standard delle prestazioni assistenziali ospedaliere e di politiche tariffarie dei servizi sanitari, ed in quanto diretti a determinare un concorso straordinario e permanente al risanamento della finanza pubblica nazionale con riferimento al comparto della spesa sanitaria, anche attraverso accantonamenti delle entrate (quote di compartecipazione ai tributi erariali), si pongono in contrasto con i predetti parametri statutari, oltre ai parametri costituzionali di certezza e ragionevolezza.

3) Illegittimità costituzionale dell'articolo 16, commi 3 e 4, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, per violazione del Titolo VI dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige/Südtirol (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), con particolare riferimento agli artt. 69, 70, 75 e 79, degli artt. 103, 104 e 107 dello Statuto speciale d'autonomia; del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, con particolare riferimento all'articolo 2; del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, con particolare riferimento agli artt. 9, 10, 10-bis e 16, dell'articolo 2, commi 106 e 108, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, e dei principi di leale collaborazione e ragionevolezza

Le disposizioni dell'articolo 16, commi 3 e 4 (Riduzione della spesa degli enti territoriali) sono finalizzate a disciplinare il concorso degli enti territoriali, ai fini della tutela dell'unità economica della Repubblica, alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica.

Le disposizioni dell'articolo in esame sono qualificate dal legislatore statale quali principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione.

Per le regioni ad autonomia speciale e per le Province autonome. l'articolo 24-bis. nell'ambito della clausola di salvaguardia, ribadisce che nei confronti delle medesime resta fermo il contributo all'azione di risanamento così come determinato dal predetto articolo 16, comma 3.

Come già evidenziato, per il comparto relativo alla spesa sanitaria, la formula di salvaguardia - ribadendo l'applicazione dell'articolo 16, comma 3, alle autonomie speciali - non consente di superare i profili di contrasto che la disposizione contenuta nell'articolo 16, comma 3, presenta rispetto al quadro statutario ed ai principi di autonomia finanziaria di riferimento.

Il predetto comma 3 dispone infatti che, con le procedure previste dall'articolo 27 della legge n. 42 del 2009, le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano assicurano un ulteriore concorso alla finanza pubblica per l'importo complessivo di 600 milioni di euro per l'anno 2012, 1.200 milioni di euro per l'anno 2013, 1.500 milioni di euro per l'anno 2014, e 1.575 milioni di euro a decorrere dall'anno 2015 (primo periodo). In via transitoria, e fino all'emanazione delle norme di attuazione di cui al predetto articolo 27, l'importo del concorso complessivo delle autonomie speciali è annualmente accantonato, a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali, sulla base di apposito accordo sancito tra le medesime autonomie speciali in sede di Conferenza Stato - Regioni e recepito con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze entro il 30 settembre 2012 (secondo periodo).

In caso di mancato accordo in sede di Conferenza Stato - Regioni, l'accantonamento è effettuato, con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze da emanare entro il 15 ottobre 2012, in proporzione alle spese sostenute per consumi intermedi desunte, per l'anno 2011, dal SIOPE (terzo periodo).

Fino all'emanazione delle norme di attuazione di cui al citato articolo 27, gli obiettivi del patto di stabilità interno delle predette autonomie speciali sono rideterminati tenendo conto degli importi derivanti dalle predette procedure (quarto periodo).

Il comma 4 integra la disciplina del patto di stabilità interno definita dall'articolo 32 della legge 12 novembre 2011, n. 183, introducendo un comma (12-bis) che definisce gli obiettivi delle autonomie speciali nel caso in cui non sia raggiunto il previsto accordo nel termine ora definito nel 31 luglio.

In questo caso, la legge fissa per le autonomie speciali l'obiettivo definito nel precedente accordo, con i miglioramenti derivanti, rispettivamente, dall'applicazione della tabella contenuta nel comma 10 del predetto articolo 32 della legge n. 183 del 2011 e dall'applicazione dell'articolo 28, comma 3, del decreto-legge n. 201 del 2011, dell'articolo 35, comma 4, del decreto-legge n. 1 del 2012, dell'articolo 4, comma 1, del decreto-legge n. 16 del 2012, e degli ulteriori contributi disposti a carico delle autonomie speciali. Coerentemente con la nuova disciplina dell'ipotesi del mancato accordo, il comma 5 abroga la precedente previsione di legge (ultimo periodo del comma 11 e del comma 12 dell'articolo 32 della legge n. 183 del 2011) per la quale, in caso di mancato accordo, trovavano applicazione le disposizioni stabilite per le regioni a statuto ordinario.

Il comma 3 dell'articolo 16, che prevede un ulteriore concorso alla riduzione della spesa pubblica a carico delle autonomie speciali, ed il comma 4 del medesimo, che integra la disciplina relativa al patto di stabilità interno, predeterminando un termine di scadenza perentorio per la conclusione dell'accordo e definendo in legge gli obiettivi posti a carico delle autonomie speciali, ripropone per questa Provincia le questioni già evidenziate rispettivamente con riferimento all'articolo 32 della legge n. 183 del 2011 (R.G. n.7/2012), all'articolo 28, comma 3, primo, secondo e terzo periodo, del decreto-legge n. 201 del 2011 (R.G. n. 40/2012), nonchè all'articolo 35, comma 4, del decreto-legge n. 1 del 2012 (R.G. 86/2012), già oggetto di impugnativa avanti codesta Ecc.ma Corte.

In particolare, le disposizioni in esame contrastano con il Titolo VI dello Statuto speciale che definisce il quadro della finanza della Regione e delle Province autonome, riconoscendo loro autonomia finanziaria.

L'articolo 75 dello Statuto attribuisce alle Province autonome le quote di gettito delle entrate tributarie dello Stato indicate dallo Statuto e percette nei rispettivi territori, ed, in ogni caso, i nove decimi di tutte le entrate tributarie erariali, dirette o indirette, comunque denominate, ulteriori rispetto a quelle sopra elencate; l'articolo 79 dello Statuto speciale in quanto tale norma statutaria definisce in modo preciso ed esaustivo le forme del concorso di questa Provincia e degli enti locali del rispettivo territorio e del relativo sistema finanziario, al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

La previsione contenuta nel comma 3 dell'articolo 16 di una misura predefinita ed a tempo indeterminato di concorso al risanamento della finanza pubblica, accompagnata dalla previsione di un accantonamento di quote di compartecipazione ai tributi erariali, secondo un criterio convenzionale tra le medesime autonomie speciali nel rispetto dell'obiettivo complessivo, e, subordinatamente, secondo un criterio predefinito in legge e relativo alle «spese sostenute per consumi intermedi desunte per l'anno 2011 dal SIOPE», fissata unilateralmente dallo Stato in legge, e quella contenta nel comma 4 del medesimo articolo che predetermina un termine di scadenza perentorio per la conclusione dell'accordo sui patto di stabilità e definisce unilateralmente in legge gli obiettivi posti a carico di questa Provincia, sono lesive del Titolo VI dello Statuto speciale e delle relative norme di attuazione, ed in particolare del sistema di finanziamento delle autonomie. garantito in particolare dall'articolo 75 Statuto, e del sistema pattizio delle relazioni finanziarie con lo Stato definito negli articoli 79, 103, 104 e 107 Statuto e del principio di leale collaborazione.

Come già più volte denunciato dalla ricorrente Provincia in diversi ricorsi tuttora pendenti dinnanzi a codesta Ecc.ma Corte il legislatore statale introduce unilateralmente, e al di fuori qualunque procedimento concordato, una misura di concorso delle Province autonome agli obiettivi di finanza pubblica ridefinendo l'entità complessiva del concorso predetto in 600 milioni di euro per l'anno 2012, 1.200 milioni di euro per l'anno 2013 e 1.500 milioni di euro per l'anno 2014 e 1.575 milioni di euro a decorrere dall'anno 2015.

La quantificazione in concreto degli obiettivi e, soprattutto, la previsione espressa e puntuale del riparto degli stessi tra le Autonomie speciali operate unilateralmente dal legislatore statale si pongono in insanabile conflitto con il principio che regge, ai sensi del combinato disposto dell'art. 79 e dell'art. 104 dello Statuto di autonomia, il sistema dei rapporti Stato - Autonomie speciali sotto il profilo finanziario: viene violata la regola dell'intesa e del principio di leale collaborazione recato dall'art. 107 dello Statuto, che costituisce il cardine di qualunque intervento modificativo delle disposizioni in materia di concorso provinciale agli obiettivi di finanza pubblica, con l'introduzione di una nuova misura a carico della Provincia.

Occorre, poi, considerare che nell'Ordinamento statutario non è previsto alcun termine per l'emanazione delle «leggi rinforzate» che, ai sensi del già esaminato art. 104, sarebbero necessarie per modificare l'attuale lettera dell'articolo 79 dello Statuto di autonomia: la procedura paritetica presuppone una necessaria preventiva intesa, che per sua natura non può essere condizionata e subordinata ad alcun termine, specie se stabilito unilateralmente in una norma ordinaria statale.

L'articolo 16. nella parte in cui prevede l'accantonamento annuale sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali in caso di mancato accordo con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze da emanare entro il 15 ottobre 2012, in proporzione alle spese sostenute per i consumi intermedi desunte per l'anno 2011 dal SIOPE, si pone, dunque, in frontale contrasto con gli articoli 79 e 83 dello Statuto speciale di autonomia, nonchè con l'articolo 2 decreto legislativo n. 266./1992 (in combinato disposto con l'articolo 16 decreto legislativo n. 268/1992).

Nelle materie attribuite alla competenza provinciale, infatti, l'art. 2, decreto legislativo n. 266/1992, nel disciplinare il rapporto tra l'Ordinamento statale e l'Ordinamento provinciale, prevede, si è visto, in capo alla Provincia, unicamente l'onere di adeguare la propria legislazione, nel termine di sei mesi dalla pubblicazione o nel più ampio termine stabilito, alle norme statali, nei limiti di cui agli arti. 4 e 5 dello Statuto.

Pertanto, ove si verta in materie di competenza esclusiva provinciale, la Provincia sarà tenuta all'adeguamento solo ove le norme statali possano qualificarsi come «norme fondamentali delle riforme economiche e sociali», mentre in materie di competenza concorrente, l'adeguamento sarà necessitato in presenza di disposizioni qualificabili come «principi fondamentali».

Nelle more dell'adeguamento, per espressa previsione del citato art. 2 decreto legislativo n. 266/1992, restano applicabili le norme provinciali. Ora, con la disposizione recata dall'art. 16 del decreto legge n. 95/2012, il legislatore statale prevede l'immediato accantonamento di determinate somme benchè siffatte disposizioni, oltre a ingerire nel peculiare regime di autonomia finanziaria riconosciuto alla Provincia autonoma stessa dal Titolo VI dello Statuto (cfr. in particolare, art. 83 dello Statuto) e dalle relative norme di attuazione (decreto legislativo n. 268/1992, in particolare articolo 16), impingano in materie riservate alla competenza provinciale esclusiva e concorrente, quali le materie di ordinamento degli uffici e del personale (articolo 8, n. 1, St.), di finanza locale (artt. 80 e 81, St.) in relazione alla contabilità degli enti locali, e di igiene e sanità (articolo 9, n. 10, St.), per quanto attiene al finanziamento integrale del settore sanitario a carico del bilancio provinciale, in relazione agli enti sanitari, e quindi in materie per cui sarebbe ammissibile, in applicazione dei già citati artt. 4 e 5 dello Statuto, l'imposizione di un obbligo di adeguamento alle norme di riforma economico sociale o, al più, in presenza di materia a competenza concorrente ai «principi fondamentali» dettati dal legislatore statale.

4) Illegittimità costituzionale dell'articolo 24-bis del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, per violazione del Titolo VI dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige/Südtirol (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), con particolare riferimento agli artt. 69, 70, 75 e 79, degli artt. 103, 104 e 107 dello Statuto speciale d'autonomia; degli artt. 9, 10 10-bis e 16 nonchè 17 e 18 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268;dell'articolo 2, commi 106 e 108, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 e dei principi di leale collaborazione e ragionevolezza

Nell'ambito della disposizione di salvaguardia delle autonomie speciali, la prima parte dell'articolo 24-bis, ribadisce con riferimento alle medesime «il contributo delle regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano all'azione di risanamento così come determinata dagli articoli 15 e 16, comma 3».

Il concorso al risanamento della finanza pubblica anche in ragione della gravità della situazione finanziaria comunitaria e nazionale - non esclude l'assunzione da parte degli enti territoriali, anche ad autonomia speciale, di specifiche misure di contenimento della finanza pubblica, ma detto concorso deve esplicarsi nel contesto delle distinte e peculiari competenze costituzionalmente riconosciute e nel rispetto delle norme statutarie e del riparto delle competenze definito dalla Costituzione, così come recentemente ricordato dalla giurisprudenza costituzionale secondo la quale, anche se in presenza di situazioni eccezionali, lo Stato non può sospendere le garanzie costituzionali di autonomia degli enti territoriali stabilite dalla Costituzione e, pertanto, deve affrontare l'emergenza finanziaria predisponendo rimedi che siano consentiti dall'ordinamento costituzionale (Corte costituzionale, sentenze nn. 148 e 151 del 2012).

Conseguentemente la prima parte dell'articolo 24-bis si pone in contrasto con le norme del Titolo VI dello Statuto speciale e delle relative norme di attuazione e, in particolare, del sistema di finanziamento delle autonomie, garantito in particolare dall'articolo 75 Statuto, e del sistema pattizio delle relazioni finanziarie con lo Stato definito negli articoli 79, 103, 104 e 107 Statuto, e con gli altri parametri specificamente ricordati con riferimento alle richiamate disposizioni di cui agli articoli 15 e 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012.

Nè ad escludere la palese confliggenza tra l'assetto costituzionale e statutario sopra ricostruito ed esaminato può valere la ora censurata norma di chiusura recata dall'articolo 24-bis, il quale prevede, peraltro unicamente con riferimento alle misure di cui agli articoli 15 e 16, comma 3, che l'attuazione delle stesse debba avvenire nel rispetto dello Statuto speciale e delle relative norme di attuazione, anche con riferimento agli enti locali delle autonomie speciali che esercitano le funzioni in materia di finanza locale, agli enti ed organismi strumentali dei predetti enti territoriali e agli altri enti o organismi ad ordinamento regionale o provinciale.

Anzi, siffatta generica previsione dimostra, ulteriormente, l'irragionevolezza della disposizione censurata, che detta norme di dettaglio, in aperto ed insanabile conflitto con il peculiare regime di autonomia che spetta, proprio in ragione dello Statuto, alla Provincia autonoma di Bolzano: l'applicazione della norma assoggettata al vaglio di costituzionalità è incompatibile con il rispetto delle prescrizioni statutarie richiamate dalla citata prescrizione di chiusura.

La norma di chiusura, nè le altre due disposizioni censurate, specificano le determinate, contingenti e sopravvenute esigenze che rendono necessario tale nuovo intervento sulla finanza provinciale.

Infine, si rileva che le disposizioni fatte salve (art. 15 e 16, comma 3) dalla predetta norma di salvaguardia non delimitano temporalmente l'efficacia della misura sottraendo le somme alla disponibilità provinciale dall'anno 2012.