Fatto e motivi

(Ricorso 5 maggio 2006)

Ricorso della Regione Liguria, in persona del presidente della giunta regionale pro tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 333 del 7 aprile 2006 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura speciale a rogito del notaio dott.ssa Margherita Poli di Genova, rep. n. 13718 del 13 aprile 2006 (doc. 2), dal prof. avv. Giandomenico Falcon del foro di Padova, con domicilio eletto presso l'avv. Luigi Manzi del foro di Roma, in Roma, via Confalonieri, n. 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 21 febbraio 2006, n. 49, conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, recante misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonchè la funzionalità dell'amministrazione dell'interno. Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 48 del 27 febbraio 2006 - Supplemento ordinario - n. 45, nella parte in cui inserisce nel testo del decreto-legge i seguenti articoli:

art. 4-quinquiesdecies;

art. 4-vices ter, comma 28;

per violazione degli articoli 117, commi 3 e 4, 118, 119 della Costituzione e del principio di leale collaborazione tra lo Stato e le regioni.

Fatto

La Regione Liguria è dotata di potestà legislativa concorrente nella materia della "tutela della salute" e di potestà legislativa piena nella materia delle politiche sociali. Con il decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272 sono state adottate "misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonchè la funzionalità dell'amministrazione dell'interno", e sono state anche dettate "disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi". Della materia della tossicodipendenza, dunque, il decreto-legge n. 272 del 2005 si occupava in un solo articolo, e precisamente all'art. 4, concernente esecuzione delle pene detentive per tossicodipendenti in programmi di recupero.

E' poi accaduto che, nel corso del procedimento di conversione, siano state inserite nel decreto-legge numerose disposizioni nella stessa materia: addirittura, sono stati aggiunti 22 articoli (da 4-bis a 4-vicies ter), la grande maggioranza dei quali modificano o sostituiscono disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza.

In questo modo, si è operata una vera e propria riforma della materia della tossicodipendenza, utilizzando a tal fine la sede, del tutto impropria, del procedimento di conversione di un decreto-legge che aveva altro oggetto. Lo stravolgimento del contenuto del decreto-legge risulta anche per tabulas, dato che l'ultimo periodo dell'allegato alla legge di conversione modifica il titolo del decreto-legge, aggiungendo le parole "e modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990. n. 309".

Tale distorsione della procedura di conversione configura, come si vedrà, un autonomo vizio di costituzionalità, che in ogni modo la ricorrente regione ha interesse a fare valere soltanto in relazione alle disposizioni quì impugnate, le quali risultano illegittime e lesive delle attribuzioni regionali anche per il loro intrinseco contenuto.

Esse vengono, pertanto, impugnate per le seguenti ragioni di

Diritto

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 4-quinquiesdecies, in relazione all'art. 116, comma 1, prima parte, d.P.R.n. 309/1990.

L'art. 4-quinquiesdecies, decreto-legge n. 272/2005, introdotto dalla legge n. 49/2006, sostituisce l'art. 116 del d.P.R. n. 309/1990. Il nuovo art. 116 è intitolato Livelli essenziali relativi alla libertà di scelta dell'utente e ai requisiti per l'autorizzazione delle strutture private.

Il comma 1 stabilisce che "le regioni... assicurano, quale livello essenziale delle prestazioni ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione, la libertà di scelta di ogni singolo utente relativamente alla prevenzione, cura e riabilitazione delle tossicodipendenze".

La norma è ad avviso della ricorrente regione costituzionalmente illegittima sotto distinti profili.

In primo luogo, appare evidente che la libertà di scelta non è un livello essenziale delle prestazioni. Codesta ecc.ma Corte costituzionale ha ormai precisato più volte il concetto di livelli essenziali delle prestazioni, in modo da individuare - e delimitare - gli esatti confini di tale competenza esclusiva statale. Così, la sent. n. 383/2005 ha stabilito che "tale titolo di legittimazione può essere invocato solo "in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa nazionale definisca il livello essenziale di erogazione", mentre esso non è utilizzabile "al fine di individuare il fondamento costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, di interi settori materiali" (cfr., da ultimo, la sentenza n. 985 del 2005)"; e la sentenza n. 271/2005 ha negato che si potesse invocare l'art. 117, secondo comma, lett. m) in quanto la legislazione sui dati personali non concerne prestazioni, bensì la stessa disciplina di una serie di diritti personali attribuiti ad ogni singolo interessato".

Ora, la norma che prevede "la libertà di scelta di ogni singolo utente relativamente alla prevenzione, cura e riabilitazione delle tossicodipendenze" non definisce il livello essenziale di erogazione di alcuna specifica prestazione, ma stabilisce il diritto degli utenti di poter scegliere da chi ricevere una serie di prestazioni. Oggetto e scopo della disposizione non è di garantire un livello essenziale di una certa prestazione, a tutela del diritto fondamentale della salute, ma quello di parificare strutture private e strutture pubbliche, nel quadro di un indirizzo politico perseguito a livello statale già da alcuni anni (si veda, ad es., il decreto ministeriale 14 giugno 2002 sui Sert, annullato dalla sentenza n. 88/2003 di codesta Corte).

A questa stregua, il nuovo art. 116, comma 1, primo periodo, disciplina un diritto che attiene ad un gruppo di prestazioni, ma non definisce affatto il livello essenziale di queste prestazioni. Se non ci fossero altre norme che regolano davvero e specificamente le varie prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione delle tossicodipendenze, la semplice libertà di scelta dell'utente non gli garantirebbe certo di avere prestazioni idonee.

Dunque, la norma impugnata risulta già illegittima e lesiva delle competenze legislative ed amministrative regionali in materia di tutela della salute e in materia di politiche sociali, in quanto essa intende porre un vincolo nel settore della tossicodipendenza sulla base di un titolo di competenza statale che, invece, non può essere invocato in relazione al contenuto della norma.

In secondo luogo, la regola della libera scelta, ove concepita - come la norma impugnata appare concepirla - come espressione di un principio assoluto, risulta costituzionalmente illegittima anche se considerata in relazione allo specifico contenuto dispositivo, a prescindere dal titolo di legittimazione indicato.

Infatti, codesta Corte costituzionale ha già precisato nella sentenza n. 200 del 2005 (nella quale ha dichiarato infondata una questione di costituzionalità di una legge regionale sollevata per violazione dei principi fondamentali statali in materia di accreditamento e di libera scelta da parte dell'assistito della struttura sanitaria alla quale richiedere l'erogazione delle prestazioni) che, "tenendo conto dell'evoluzione della disciplina concernente il sistema di erogazione e retribuzione delle prestazioni specialistiche..., il principio di libera scelta non appare affatto assoluto, dovendo invece essere contemperato con altri interessi, costituzionalmente tutelati, puntualmente indicati da norme di principio della legislazione statale".

In tale occasione codesta Corte costituzionale ha, appunto, ricordato varie leggi statali, che hanno posto condizioni all'accesso alle strutture private convenzionate con il servizio sanitario nazionale, ed ha concluso che "appare... evidente come l'evoluzione della legislazione sanitaria fino a circa la metà degli anni Novanta - per non dire di quella successiva che peraltro non rileva nella questione di costituzionalità in esame - abbia messo in luce che, subito dopo l'enunciazione del principio della parificazione e concorrenzialità tra strutture pubbliche e strutture private, con la conseguente facoltà di libera scelta da parte dell'assistito, si sia progressivamente imposto nella legislazione sanitaria il principio della programmazione, allo scopo di realizzare un contenimento della spesa pubblica ed una razionalizzazione del sistema sanitario". In questo modo - continua sempre la citata sentenza - si è temperato il predetto regime concorrenziale attraverso i poteri di programmazione propri delle regioni e la stipula di appositi "accordi contrattuali" tra le USL competenti e le strutture interessate per la definizione di obiettivi, volume massimo e corrispettivo delle prestazioni erogabili (cfr. art. 8-quinquies del d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229)" (punto 2 del Diritto).

Del resto, già nella sent. n. 416/1995 la Corte aveva stabilito che "la libertà di scegliere, da parte dell'assistito, chi chiamare a fornire le prestazioni sanitarie non comporta affatto una libertà sull'an e sull'esigenza delle prestazioni, in quanto resta confermato il principio fondamentale che l'erogazione delle prestazioni soggette a scelte dell'assistito è subordinata a formale prescrizione a cura del servizio sanitario nazionale".

Il contemperamento tra l'interesse alla libera scelta e l'interesse organizzativo e finanziario del servizio pubblico deve ritenersi costituzionalmente imposto, sia con riferimento alla potestà legislativa di cui all'art. 117, commi terzo e quarto, sia con riferimento all'autonomia finanziaria di cui all'art. 119, comma primo.

Le norme impugnate pongono su un binario parallelo le strutture pubbliche e quelle private, in relazione a tutte le fasi dell'attività sanitaria, in quanto alle strutture private (persino se solo autorizzate, e non accreditate) vengono affidate anche funzioni di diagnosi e individuazione della terapia (v. nuovo art. 116, comma 2, in particolare la lett. d), ed il nuovo art. 113, d.P.R., n. 309/1990, introdotto dall'art. 4-quaterdecies d.l. n. 272/2005), funzioni che spetta invece alle regioni di decidere se mantenere in capo alla sola struttura pubblica, quale fondamentale responsabile delle decisioni circa l'organizzazione del servizio.

Dunque, la legge statale non può imporre come "livello essenziale delle prestazioni" un diritto che, in realtà, deve essere sottoposto a condizioni per contemperarlo con altri interessi di livello costituzionale (come risulta dalla stessa legislazione statale e dalla giurisprudenza costituzionale). L'imposizione in via assoluta della libertà di scelta degli utenti lederebbe le competenze legislative ed amministrative della regione in materia di tutela della salute e politiche sociali, dato che la regione vedrebbe irragionevolmente compressa la propria autonomia organizzativa, programmatoria e finanziaria.

Si può qui ricordare che già in base all'art. 2, comma 2, d.lgs. n. 502/1992 spettano "in particolare alle regioni la determinazione dei principi sull'organizzazione dei servizi", e che poi codesta Corte "ha affermato che la competenza legislativa concorrente concernente la "tutela della salute" (art. 117, terzo comma, della Costituzione) è "assai più ampia" rispetto alla precedente relativa all'"assistenza ospedaliera" (sentenza n. 270 del 2005) ed esprime "l'intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste materie e la competenza statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della disciplina" (sentenza n. 282 del 2002)" (sentenza n. 134/2006, punto 8 del Diritto).

Inoltre, il principio di libertà di scelta - ove imposto in via assoluta - aumenterebbe notevolmente le spese a carico del bilancio regionale in uno specifico settore, con conseguente violazione dell'art. 119 Cost.

E' vero che l'art. 4-sexiesdecies, decreto-legge n. 272/2005, che sostituisce l'art. 117 d.P.R., n. 309/1990, stabilisce che "l'esercizio delle attività di prevenzione, cura, recupero e riabilitazione dei soggetti dipendenti da sostanze stupefacenti e psicotrope, con oneri a carico del servizio sanitario nazionale è subordinato alla stipula degli accordi contrattuali di cui all'art. 8-quinquies", d.lgs. n. 502/1992, ribadendosi così il principio generale posto dall'art. 8-bis, d.lgs. n. 502/1992; ma la disposizione impugnata contrasta con il principio della programmazione di cui alla sent. n. 200/2005, sancendo - appunto - il principio della libertà di scelta.

Per rispettare tale principio, la regione sarebbe costretta ad aumentare il numero dei convenzionamenti ex art. 8-quinquies", d.lgs. n. 502/1992, oppure a non porre tetti massimi di spesa negli accordi stipulati ai sensi della medesima disposizione, con notevole aumento di spesa: di qui la violazione dell'autonomia finanziaria regionale e, quindi, dell'art. 119 Cost. (aggravata dal fatto che la legge n. 49/2006 non si preoccupa minimamente di fornire risorse corrispondenti).

L'irragionevolezza e la lesività della norma impugnata risulta chiaramente nel confronto con le norme statali generali sulla materia: sia dalle disposizioni citate nella sentenza n. 200/2005 sia dall'art. 8-quinquies, comma 2, d.lgs. n. 502/1992 risulta che gli accordi tra regioni e USL e strutture private devono prevedere il numero massimo di prestazioni erogabili ed il corrispettivo preventivato, per evidenti ragioni di razionalizzazione organizzativa e contenimento di spesa. La norma impugnata, sancendo il principio della libertà di scelta, deroga alle norme di cui sopra.

Pur se il contrasto con una norma legislativa non rappresenta di per sè un vizio di legittimità costituzionale, esso concorre ad evidenziare la complessiva illegittimità della norma impugnata, quando le norme legislative sono - come nel caso di specie (v. sentenza n. 200/2005) - attuative di principi costituzionali, come sopra esposto.

L'equiparazione tra strutture private e pubbliche, cui è orientata la disciplina qui impugnata, risulta anche dal nuovo art. 116, comma 7, in base al quale "fino al rilascio delle autorizzazioni ai sensi del presente articolo sono autorizzati all'attività gli enti iscritti negli albi regionali e provinciali": infatti, tali enti sono attualmente del tutto inidonei a svolgere attività diagnostica e prognostica. In questo modo, oltre a ledere il diritto alla salute, dato che viene data la possibilità di incidere su essa a soggetti la cui professionalità non è stata adeguatamente verificata, il comma 7 lede ulteriormente l'autonomia legislativa ed amministrativa della regione in materia di organizzazione e programmazione dell'attività socio-sanitaria relativa ai tossicodipendenti.

In effetti, l'equiparazione si traduce nell'affidamento ad enti privati, necessariamente privi di corrispondenti responsabilità, di decisioni che producono conseguenze sul servizio pubblico.

Se il legislatore pone vincoli organizzativi alle regioni con norme illegittime, in quanto irragionevoli, la sfera di competenza regionale è chiaramente lesa, in quanto la regione risulterebbe tenuta ad attuare le norme statali adottando norme ed atti amministrativi affetti da conseguente illegittimità, e per giunta si troverebbe esposta al rischio della contestazione di tali atti in ragione della loro illegittimità. In altre parole, le norme statali che vincolano l'azione regionale, se illegittime, risultano lesive delle competenze regionali perchè rappresentano un illegittimo quadro dell'azione regionale: il che costituisce fattore di instabilità degli atti regionali attuativi, con conseguente violazione anche del principio di certezza del diritto.

2) Illegittimità costituzionale dell'art. 4-quinquiesdecies, in relazione all'art. 116, comma 2, d.P.R.n. 309/1990.

Il nuovo art. 116, comma 2, d.P.R., n. 309/1990, in tema di autorizzazione delle strutture private, dispone come segue:

"L'autorizzazione alla specifica attività prescelta è rilasciata in presenza dei seguenti requisiti minimi, che rappresentano livelli essenziali ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione:

a) personalità giuridica di diritto pubblico o privato o natura di associazione riconosciuta o riconoscibile ai sensi degli articoli 12 e seguenti del codice civile;

b) disponibilità di locali e attrezzature adeguate al tipo di attività prescelta;

c) personale dotato di comprovata esperienza nel settore di attività prescelto;

d) presenza di un' equipe multidisciplinare composta dalle figure professionali del medico con specializzazioni attinenti alle patologie correlate alla tossicodipendenza o del medico formato e perfezionato in materia di tossicodipendenza, dello psichiatra e/o dello psicologo abilitato all'esercizio della psicoterapia e dell'infermiere professionale, qualora l'attività prescelta sia quella di diagnosi della tossicodipendenza;

e) presenza numericamente adeguata di educatori, professionali e di comunità, supportata dalle figure professionali del medico, dello psicologo e delle ulteriori figure richieste per la specifica attività prescelta di cura e riabilitazione dei tossicodipendenti".

Tale disposizione, dunque, fissa determinati requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi per l'esercizio di attività sanitaria e socio-sanitaria a favore di soggetti tossicodipendenti, e qualifica quei requisiti "livelli essenziali"; ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. m), Cost. Il legislatore statale cerca di fondare le proprie norme con un titolo di competenza esclusiva, ritenendole evidentemente complessivamente prive del carattere di principi fondamentali. Ma il titolo di competenza esclusiva risulta ad avviso della ricorrente regione invocato del tutto impropriamente ed illegittimamente. Infatti, la questione se i requisiti delle strutture possano essere considerati "livelli essenziali" ex art. 117, secondo comma, lett. m), è già stata risolta in senso negativo da codesta Corte. Di fronte all'impugnazione di una legge regionale che regolava gli standard strutturali e qualitativi degli asili nido, impugnata - fra l'altro - in riferimento all'art. 117, secondo comma, lett. m), la sentenza n. 120/2005 ha precisato che, poichè gli asili nido ricadono nella competenza legislativa concorrente, "risulta impossibile "negare la competenza legislativa delle singole regioni, in particolare per la individuazione di criteri per la gestione e l'organizzazione degli asili, seppure nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale" (sentenza n. 370 del 2003)". Inoltre, la stessa sentenza ha espressamente affermato che "la tesi che gli standard strutturali e qualitativi di cui alla norma impugnata si identificherebbero con i livelli essenziali delle prestazioni... non può essere condivisa in quanto la norma censurata non determina alcun livello di prestazione, limitandosi ad incidere sull'assetto organizzativo e gestorio degli asili nido che, come si è detto, risulta demandato alla potestà legislativa delle regioni" (punto 2 del Diritto).

Poichè le attività sanitarie e socio-sanitarie a favore di soggetti tossicodipendenti rientrano in materie di competenza regionale concorrente (tutela della salute) o piena (politiche sociali), le considerazioni svolte nella sentenza n. 120/2005 evidenziano allo stesso modo l'illegittimità del nuovo art. 116, comma 2, d.P.R. n. 309/1990. In effetti, se, come già ricordato, la competenza sui livelli essenziali "può essere invocata solo "in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa nazionale definisca il livello essenziale di erogazione", mentre... non è utilizzabile al fine di individuare il fondamento costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, di interi settori materiali" (sentenza n. 383/2005), pare chiaro che i requisiti fissati dalla norma impugnata non rappresentano "livelli essenziali".

Il nuovo art. 116, comma 2, si occupa delle strutture e non di specifiche prestazioni, tanto è vero che certi requisiti sono lasciati indeterminati, perchè variano in base alla "attività prescelta".

Del resto, se si ammettesse che lo Stato ha competenza esclusiva in materia di standard delle strutture che erogano prestazioni sanitarie, su questo punto rischierebbe di essere vanificata la competenza legislativa regionale: lo Stato, invocando l'art. 117, secondo comma, lett. m), potrebbe comprimere unilateralmente ed in modo indefinito l'autonomia regionale, senza in realtà regolare specifiche prestazioni.

Si noti che non potrebbe, invece, essere utilmente invocata, a difesa della norma impugnata, la sentenza n. 134/2006 di codesta Corte. In quel caso, infatti, la legge statale si occupava degli "standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo e possibilmente di esito, e quantitativi di cui ai livelli essenziali di assistenza": essa, dunque, riguardava gli standard non delle strutture ma delle specifiche prestazioni e, in effetti, la Corte ha fatto salva la norma solo in quanto la "disposizione legislativa individua gli standard in termini tali da rendere evidente che si tratta di integrazioni e specificazioni sul versante attuativo dei LEA esistenti nel settore sanitario".

Nel suo complesso, dunque, la giurisprudenza costituzionale ha tenuto fermo il principio secondo il quale l'art. 117, secondo comma, lett. m) può essere invocato solo quando si definiscono i livelli e gli standard di specifiche prestazioni, e non quando si fissano i requisiti delle strutture che erogano prestazioni attinenti ai diritti sociali.

Di qui l'illegittimità costituzionale dei vincoli posti alle regioni dalla norma sopra citata.

Per mero scrupolo difensivo, si può aggiungere che il nuovo art. 116, comma 2, non potrebbe essere ritenuto legittimo neppure a titolo di normativa di cornice, dato che esso contiene precisazioni organizzative di carattere dettagliato ed autoapplicativo, comunque lesive per l'autonomia regionale (sui limiti della potestà legislativa statale nelle materie concorrenti v. le sentt. nn. 87/2006, 272/2004, 12/2004, 13/2004, 282/2002).

3) Illegittimità dell'art. 4-vicies ter, comma 28.

L'art. 4-vicies ter, comma 28, d.l. n. 272/2005, introdotto dalla legge n. 49/2006, sopprime la parola "ausiliari" nell'art. 115, d.P.R. n. 309/1990. Esso, dunque, ora stabilisce che, "i comuni, le comunità montane, i loro consorzi ed associazioni, i servizi pubblici per le tossicodipendenze costituiti dalle unità sanitarie locali, singole o associate, ed i centri previsti dall'art. 114 possono avvalersi della collaborazione di gruppi di volontariato o degli enti" - non più ora "ausiliari" - "di cui all'art. 116 che svolgono senza fine di lucro la loro attività con finalità di prevenzione del disagio psico-sociale, assistenza, cura, riabilitazione e reinserimento dei tossicodipendenti ovvero di associazioni, di enti di loro emanazione con finalità di educazione dei giovani, di sviluppo socio-culturale della personalità, di formazione professionale e di orientamento al lavoro".

La novità normativa costituisce ulteriore espressione della equiparazione tra strutture private e pubbliche operata dalla legge n. 49/2006, già censurata nel punto 1.

Eliminando la qualifica di "ausiliari" agli enti privati di cui all'art. 116, il legislatore rende palese il proprio intento di attribuire alle strutture private non più un ruolo di supporto delle strutture pubbliche, ma una posizione paritaria, pienamente concorrenziale con le strutture del SSN.

Sennonchè, finchè resta alla "Repubblica" (art. 32 Cost.) la responsabilità della tutela della salute quale "fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettivita", la legge non può istituire una parità assoluta tra strutture pubbliche e private nell'ambito del servizio pubblico, perchè ciò nuocerebbe alla razionalità ed alla economicità dell'organizzazione pubblica, come visto in relazione al nuovo art. 116, comma 1, primo periodo. Dunque, l'art. 4-vicies ter, comma 28, è illegittimo per le medesime ragioni illustrate nel punto 1.

4) Illegittimità di tutte le disposizioni impugnate, come sopra individuate, per violazione del principio di leale collaborazione.

Come accennato, le disposizioni impugnate sono state inserite nel decreto-legge n. 272/2005 nel corso del procedimento di conversione, in un decreto-legge al cui oggetto le nuove norme erano sostanzialmente estranee: in questo modo, si è stravolto il contenuto del decreto e si è operata - in una sede del tutto impropria ed impropriamente utilizzando le procedure proprie della legge di conversione - una vera e propria riforma della materia della tossicodipendenza.

Operando in questo modo, inoltre, lo Stato ha omesso di svolgere le procedure collaborative con le regioni, prescritte dall'art. 2, d.lgs. n. 281/1997 per i disegni di legge che riguardano le materie regionali. Non è neppure stata operata la c.d. consultazione successiva di cui all'art. 2, comma 5, d.lgs. n. 281/1997 (in base al quale, "quando il Presidente del Consiglio dei ministri dichiara che ragioni di urgenza non consentono la consultazione preventiva, la Conferenza Stato-regioni è consultata successivamente ed il Governo tiene conto dei suoi pareri: a) in sede di esame parlamentare dei disegni di legge o delle leggi di conversione dei decreti-legge").

Tale norma deve essere considerata quale traduzione operativa del principio costituzionale di leale collaborazione, per cui le norme impugnate risultano illegittime anche sotto questo profilo.

Nè è possibile sostenere che l'art. 2, comma 5, configuri la consultazione "successiva" come meramente eventuale. Non solo infatti la disposizione di legge non prevede una possibilità di consultazione, ma stabilisce che "la Conferenza è consultata successivamente", ponendo chiaramente un dovere di consultazione, ma la stessa riconduzione di tale dovere al principio di leale collaborazione ne mostra la natura cogente.

Pertanto, ad avviso della ricorrente regione, la legge di conversione adottata senza parere è una legge affetta da vizio procedimentale, sindacabile da codesta Corte in quanto l'art. 2, comma 5, costituisce traduzione del principio costituzionale di leale collaborazione nel quadro della procedura di emanazione e conversione dei decreti-legge.

Si consideri anche che il vizio procedimentale qui denunciato implica un grave disconoscimento della posizione costituzionale delle regioni: poichè la riforma del d.P.R. n. 309/1990 è stata realizzata nell'ambito di un procedimento di conversione di un decreto-legge, essa è avvenuta con una procedura accelerata, in cui le numerose modifiche sono state inserite nell'allegato all'articolo unico della legge di conversione.

In questa situazione, l'unico modo in cui le regioni avrebbero potuto - se le regole costituzionali fossero state rispettate - esprimere la propria posizione era proprio la consultazione della Conferenza, non a caso espressamente prevista come obbligatoria dall'art. 2, comma 5, d.lgs. n. 281/1997. L'omissione di questa consultazione ha, dunque, completamente "tagliato fuori" le regioni, che hanno solo potuto prendere atto dell'avvenuta riforma di un settore in cui hanno potestà legislativa.

La violazione del principio di leale collaborazione risulta particolarmente grave proprio per l'art. 4-quinquiesdecies, che - secondo la prospettazione della norma impugnata - definisce livelli essenziali delle prestazioni. Infatti, come noto, per l'individuazione dei LEA è ormai consolidato nell'ordinamento il principio dell'intesa (v. l'art. 6 del decreto-legge n. 347/2001, il d.P.C.m. 29 novembre 2001 e successivamente l'art. 54, legge n. 289/2002).

La necessità di un'intesa fra Stato e regioni sui LEA è stata sostenuta dalla dottrina prevalente, in relazione alle materie di competenza regionale, sia in virtù del principio di leale collaborazione sia al fine di responsabilizzare le regioni, tenute poi ad assicurare l'erogazione delle prestazioni. Essa inoltre è necessaria per impedire che alle regioni siano addossati oneri privi di copertura.

Anche la giurisprudenza costituzionale ha più volte chiarito che, pur nelle materie di competenza esclusiva, è necessario un coinvolgimento delle regioni, quando le funzioni statali interferiscono con materie regionali (v. sentt. nn. 308/2003, 31/2005 e 279/2005). Se esiste, come ha attestato codesta Corte, un principio costituzionale in base al quale la connessione tra materia statale e materie regionali impone procedure cooperative, tale principio non può valere solo per l'esercizio della funzione amministrativa ma deve valere anche per la funzione legislativa: a maggior ragione quando la connessione è assai forte, come nel caso di norme statali che definiscono (o almeno, come sopra esposto, ritengono di definire) livelli essenziali delle prestazioni in materie di competenza regionale, così condizionando direttamente l'attività legislativa, amministrativa e finanziaria regionale.

Codesta Corte ha in passato, sia pure in casi diversi da quello presente, negato l'esistenza di un fondamento costituzionale all'obbligo di procedure legislative ispirate alla leale collaborazione tra Stato e regioni. Sia consentito tuttavia di osservare che, se la ratio del principio di leale collaborazione è contemperare gli interessi in caso di interferenze fra funzioni facenti capo ad enti diversi, e se esso ha, come non è dubbio, rango costituzionale, non vi è ragione per distinguere tra funzione legislativa e funzione amministrativa. Si dovrebbe anzi ritenere che proprio in relazione alla funzione più importante risulti maggiore l'esigenza della leale collaborazione.

Del resto, già la sentenza n. 398/1998 ha annullato una disposizione legislativa statale per mancato coinvolgimento delle regioni nel procedimento legislativo (punto 12 del Diritto).