DPR 23.12.10 - allegato

  Allegato

(Decreto del Presidente della Repubblica, 23 dicembre 2010)

Al Presidente della Repubblica

L'azienda sanitaria provinciale di Vibo Valentia è inserita in un contesto socio ambientale caratterizzato dalla presenza della criminalità organizzata che mira ad ingerirsi nelle attività economiche e nella gestione della cosa pubblica.

Allo scopo di verificare la sussistenza di fenomeni di condizionamento e di infiltrazione della criminalità organizzata nell'ambito delle attività gestionali dell'azienda sanitaria provinciale, anche a seguito di elementi indiziari forniti dalle forze dell'ordine, il prefetto di Vibo Valentia, con decreto del 13 febbraio 2010 i cui effetti sono stati prorogati con provvedimento del 13 maggio 2010, ha disposto l'accesso presso quell'ente, per gli accertamenti conseguenti, ai sensi dell'art. 1, comma 4 del decreto-legge 6 settembre 1982, n. 629, convertito dalla legge 12 ottobre 1982, n. 726.

All'esito degli accertamenti effettuati, la commissione incaricata dell'accesso ha depositato le proprie conclusioni, sulle cui risultanze il prefetto di Vibo Valentia, sentito il comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica integrato con la partecipazione del procuratore della Repubblica presso il tribunale di Vibo Valentia e del rappresentante del procuratore distrettuale di Catanzaro, ha redatto l'allegata relazione in data 24 settembre 2010, che costituisce parte integrante della presente proposta, in cui si dà atto della sussistenza di concreti, univoci e rilevanti elementi su forme di condizionamento ed ingerenza della criminalità organizzata di tipo mafioso nei confronti dei vertici della struttura dirigenziale dell'azienda sanitaria provinciale, riscontrando pertanto i presupposti per lo scioglimento.

La relazione prefettizia evidenzia che l'azienda sanitaria provinciale, nel quinquennio 2005-2010, ha vissuto un rilevante periodo d'incertezza della gestione, che ha notevolmente pregiudicato la funzionalità e la credibilità dell'intera struttura, non consentendo di avviare la necessaria opera di risanamento. Sul finire dei lavori della commissione d'indagine, con provvedimento del presidente della giunta regionale della Calabria in data 23 luglio 2010, è stato nuovamente preposto al vertice dell'azienda sanitaria un commissario straordinario. Nel suddetto periodo si sono infatti succeduti organi di gestione ordinaria e straordinaria, nominati dall'amministrazione regionale, i cui rapporti di successione sono stati contrassegnati da accesi contrasti che, in un caso, hanno dato luogo anche ad azioni giudiziarie. In tale condizione l'elemento di continuità è stato rappresentato dalla presenza costante di alcune figure di dirigenti sanitari che, anche per la loro collocazione strategica all'interno delle strutture, hanno assunto nel tempo un ruolo di preminente importanza, tradottasi in situazioni conflittuali, che hanno contribuito ad acuire le tensioni che hanno pregiudicato la funzionalità delle strutture.

L'attività d'accesso in primo luogo ha riscontrato un contesto generale di illegalità nei molteplici settori dell'azienda sanitaria sia per quanto attiene il personale che gli affidamenti di appalti, servizi e forniture. La mancanza di rispetto delle procedure previste dall'ordinamento vigente non possono essere riferite tutte all'infiltrazione mafiosa, pur riscontrata. E' però la condizione necessaria e, sebbene possa apparire contraddittorio, anche la conseguenza del condizionamento mafioso. E' infatti evidente che di fronte ad un sistema rigoroso e rispettoso delle norme, la penetrazione mafiosa non può che essere assicurata dal ricorso alla forza. Ben più agevole è il sistema di penetrazione quando ci si trova di fronte al disordine organizzativo, allo sviamento dell'attività di gestione, alla mancanza di rispetto generalizzata delle procedure amministrative, quando si ripetono casi di corruzione e di turbative d'asta. Così l'illegalità fa da schermo all'infiltrazione delle cosche locali. Nello stesso tempo, la presenza all'interno del sistema di gestione dell'azienda sanitaria di elementi legati alla criminalità organizzata non ispira certo a comportamenti virtuosi, per cui l'inquinamento alimenta se stesso e fa cresce l'illegalità comune e quella criminale in maniera esponenziale.

Viene poi messo in rilievo dalla relazione prefettizia che diversi settori dell'azienda sanitaria hanno risentito del condizionamento attuato dalla locale criminalità organizzata, caratterizzata da sodalizi particolarmente pericolosi e violenti, le cui penetrazioni nel territorio vibonese sono già state evidenziate in occasione delle indagini svolte per lo scioglimento di alcuni consigli comunali insistenti nell'ambito della provincia.

I lavori svolti dalla commissione d'indagine hanno tratto il loro fondamento dai procedimenti giudiziari che hanno interessato diversi settori della A.S.P., oltrechè dall'indagine conoscitiva condotta dalla Guardia di finanza su incarico dell'Alto commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito all'interno della pubblica amministrazione con la quale, già nell'anno 2007, veniva evidenziato che la gestione dell'attività dell'azienda sanitaria era stata fatta oggetto di deviazione a fini diversi dall'interesse pubblico. L'organo ispettivo ha attualizzato i risultati di tali lavori e, con riferimento ad un arco temporale che copre gli anni 2007, 2008, 2009 ed i primi mesi del 2010, ha preso in esame l'intero andamento gestionale ed operativo dell'azienda sanitaria, con particolare riferimento ad un accertamento sull'organo di vertice, sui dirigenti e i dipendenti in servizio presso la struttura A.S.P., sugli appalti di lavori ed i contratti di forniture.

Vengono messi in luce una serie di elementi di criticità, quali la presenza di esponenti della criminalità organizzata tra il personale dipendente della A.S.P. e quello in servizio presso le ditte che gestiscono il servizio ristorazione; illegittimità ed irregolarità nelle procedure di gara degli appalti; condotte di dirigenti che, come emerso anche da atti redatti da organi investigativi e giudiziari, hanno favorito l'aggiudicazione di appalti a ditte riconducibili, direttamente o indirettamente, ad elementi di spicco della locale criminalità organizzata.

Per quanto riguarda il personale, sono stati individuati tra i dipendenti dell'A.S.P. di Vibo Valentia, lavoratori subordinati con precedenti specifici per associazione mafiosa, parenti di boss locali oppure ritenuti collegati alle cosche che operano in quel territorio.

Anche tra il personale che lavora nelle ditte erogatrici di servizi sono stati individuati soggetti con precedenti specifici, allo stesso modo di alcuni che forniscono prestazioni di lavoro interinale. Siffatta situazione non si esaurisce con il coinvolgimento dei livelli più bassi dei prestatori d'opera, ma anche funzionari e dirigenti sia amministrativi che sanitari hanno precedenti penali e frequentazioni accertate con esponenti della criminalità organizzata.

In merito invece alle aggiudicazioni, è stata individuata la ricorrenza di quegli elementi indiziari che connotano i sistemi di gestione illegale delle procedure ad evidenza pubblica che sia sul piano investigativo, la direzione nazionale antimafia, che amministrativo, l'autorità per gli appalti pubblici, hanno più volte segnalato: ribassi elevati che raggiungono quasi il 50%, la lottizzazione di opere unitarie, la presenza ripetitiva delle medesime ditte a gare diverse con un avvicendamento delle stesse nelle aggiudicazioni, la riferibilità di aziende a cosche mafiose locali.

In particolare, l'indagine svolta con riferimento al servizio mensa, affidato per la durata di sei anni ad un'associazione temporanea di imprese, ha evidenziato, in relazione al periodo di riferimento, alcune violazioni delle disposizioni concernenti la proroga dei contratti. Nella delibera con la quale venne disposta la proroga del menzionato servizio vengono, infatti, richiamate generiche ragioni di convenienza economica e di pubblico interesse, mentre la normativa di settore dell'epoca disponeva un generale divieto per la pubblica amministrazione di rinnovare le convenzioni giunte a scadenza e solo per i contratti già scaduti era consentito il rinnovo per il tempo necessario alla stipula dei nuovi.

Illegittimità sono state accertate anche per quanto concerne l'applicazione delle disposizioni in materia di legislazione antimafia, atteso che tra la documentazione acquisita venivano rinvenute esclusivamente autocertificazioni, mentre il decreto del Presidente della Repubblica n. 252/1998, normativa in vigore nel periodo di riferimento, disponeva che solamente i contratti relativi a lavori dichiarati urgenti ed i provvedimenti di rinnovo conseguenti a provvedimenti già disposti, potevano essere stipulati previa acquisizione di apposita dichiarazione dell'interessato attestante l'insussistenza, nei propri confronti, di cause di divieto di cui alla legge n. 575/1965. L'organo ispettivo ha, al riguardo, posto in rilievo che a carico del titolare di una delle ditte componenti l'ATI aggiudicatasi l'appalto del servizio mensa sussistevano precedenti relativi a reati di diversa tipologia. Aspetti sintomatici del condizionamento della struttura sanitaria possono altresì ricavarsi dalla circostanza che le società che, nel tempo, si sono aggiudicate l'appalto del servizio suddetto hanno sempre utilizzato, anche nel periodo successivo alla proroga, numerosi dipendenti con precedenti penali, alcuni dei quali legati alla locale cosca.

In merito agli appalti relativi all'impiantistica termo-idraulica, le attività investigative svolte dalla Guardia di finanza e prese in esame dalla commissione d'accesso hanno riscontrato l'esistenza di un sistema consolidato per veicolare le gare d'appalto a favore di ditte riconducibili ad un sodalizio mafioso operante a Vibo Valentia. Era emerso infatti che alcuni dirigenti pro tempore, con ruoli di vertice nell'azienda sanitaria, hanno permesso di gestire, quasi in un regime di monopolio, la quasi totalità delle forniture di beni e servizi a favore di aziende direttamente amministrate da esponenti di spicco dei clan locali o da loro stretti congiunti. Anche una gara indetta recentemente per la fornitura di impianti di climatizzazione è stata provvisoriamente aggiudicata, come risulta dalla relazione della Guardia di finanza del 20 ottobre 2010, ad una ditta il cui titolare ha legami di parentela con soggetti indiziati per associazione per delinquere e concorso in omicidio.

Ancor più significativa è la vicenda relativa all'appalto per la costruzione del nuovo presidio ospedaliero di Vibo Valentia.

L'indagine svolta dalla procura della Repubblica di Vibo Valentia ha portato, nel 2005, al sequestro del cantiere del nuovo ospedale, all'emissione di numerosi avvisi di garanzia ed ha comportato la condanna, per la quale è pendente ricorso in appello, del direttore generale pro tempore della A.S.P., al momento sospeso dal servizio.

La menzionata indagine giudiziaria ha riguardato reati per associazione per delinquere, turbata libertà degli incanti, finanziamenti illeciti ai partiti, posti in essere al fine di favorire il soggetto aggiudicatosi l'appalto per la realizzazione del nuovo presidio ospedaliero. L'organo ispettivo ha, inoltre, messo in rilievo che i lavori per la costruzione del presidio ospedaliero sono stati successivamente affidati in subappalto ad una ditta con sede in Vibo Valentia, risultata positiva ai controlli antimafia.

La condizione di permeabilità e di condizionamento, oltrechè di diffusa illegalità, è emersa anche all'esito degli accertamenti concernenti l'affidamento dei lavori edili e di ristrutturazione ove, con riferimento al periodo 2004-2005, è stata evidenziata una costante ripartizione dei lavori in più lotti, al fine di eludere la vigente normativa in materia ed una disapplicazione delle disposizioni sul cottimo circa il numero minimo delle imprese da invitare alle gare. La relazione prefettizia ha messo in luce che, negli appalti, si sono ripetutamente alternate alcune ditte con modalità tali da delineare l'esistenza di un disegno spartitorio, in attuazione del quale taluni lavori venivano aggiudicati a determinate società, mentre negli appalti successivi risultavano aggiudicatarie le ditte che avevano partecipato senza successo alle gare precedenti.

E' stato, inoltre, messo in rilievo che in tali procedure componenti della commissione di gara erano, unitamente ad altri, l'allora direttore amministrativo, attualmente in servizio con altro incarico, ed un dirigente amministrativo condannato nel 2009 ad un anno e sei mesi di reclusione ed all'interdizione perpetua dai pubblici uffici per fatti attinenti alle gare d'appalto.

Aspetti sintomatici dell'ingerenza posta in essere dalle locali consorterie nei confronti della dirigenza della struttura sanitaria sono altresì rinvenibili nelle procedure di affidamento dei lavori in economia, ove per alcuni lavori relativi ad interventi di ristrutturazione, eseguiti a breve distanza di tempo tra loro, sono stati disposti frazionamenti artificiosi, disattendendo le disposizioni della normativa di settore che vieta di assegnare a trattativa privata, in tempi successivi, lotti appartenenti alla medesima opera. E' stata messa in rilievo, anche in questo caso, una ripetuta elusione delle disposizioni sul cottimo. Al fine di verificare il perdurare delle irregolarità e delle illegittimità poste in essere negli anni passati, l'organo ispettivo ha inoltre analizzato le procedure relative agli appalti per lavori di manutenzione edilizia e impiantistica affidati nel periodo 2006-2010.

L'analisi delle delibere e dei mandati di pagamento disposti dall'organo di vertice ha evidenziato che tra le società aggiudicatesi nel periodo recente le gare d'appalto suddette, ve ne sono due il cui assetto societario è riconducibile ad esponenti della locale consorteria. I caratteri dell'ingerenza di ambienti controindicati nelle strutture dell'azienda ospedaliera hanno trovato conferma nelle indagini disposte dalla direzione distrettuale antimafia di Catanzaro, nelle quali viene fatto riferimento alle infiltrazioni della locale cosca ed in particolare alla capacità di questa di controllare gli appalti afferenti a forniture presso l'azienda ospedaliera di Vibo Valentia.

Segnali evidenti di infiltrazione mafiosa sono emersi dalle indagini svolte dalla commissione d'accesso che ha costatato un ricorso sistematico a soggetti privati nel settore che gestisce i servizi sanitari di emergenza - ambulanze. Infatti, sebbene per il servizio ambulanze esista una struttura interna, è stato fatto ricorso, con un incremento rilevante dei costi di gestione, a privati che, peraltro, si avvalgono di medici in organico presso la A.S.P.

Nel corso degli anni i vertici dell'azienda non sono stati in grado di porre rimedio a tale situazione. Come rilevato dagli stessi dirigenti nelle audizioni disposte dalla commissione d'indagine, tale stato di cose ha dato luogo ad una situazione peculiare ove imprese di onoranze funebri operanti sul territorio hanno costituito delle associazioni ONLUS che gestiscono il servizio ambulanze.

Gli accertamenti svolti hanno, inoltre, rivelato che una delle suddette associazioni è rappresentata da un infermiere dipendente della A.S.P., mentre a carico di molti componenti dei consigli di amministrazione delle organizzazioni affidatarie, anche associazioni di volontariato, gravano precedenti penali tra i quali quello di associazione per delinquere.

La presenza numerosa, riscontrata nella A.S.P., di persone fisiche e giuridiche, collegabili in maniera diretta o indiretta alle cosche criminali locali, rappresenta solo un sintomo, seppure ampio, di una penetrazione capillare della mafia calabrese nel sistema sanitario della provincia di Vibo Valentia. Le evidenze specifiche individuate dalla commissione d'accesso sono il segnale chiaro e convincente dell'infiltrazione mafiosa. L'ampiezza del condizionamento va dedotta dal fatto che, nonostante il metodo privilegiato dalla criminalità organizzata in Calabria, specie nelle sue attività produttrici di ricchezza, sia sempre quello del non apparire, di agire sempre di nascosto, di non farsi riconoscere, siano emersi tanti elementi univoci e convergenti circa la presenza condizionante dei clan nell'azienda sanitaria di Vibo.

Per queste ragioni, gli indizi di ingerenza mafiosa nella gestione amministrativa della struttura sanitaria, analiticamente e dettagliatamente esaminati nella relazione del prefetto, portano a ritenere sussistenti i presupposti previsti dalla legge per l'intervento dello Stato mirato a prevenire ed a contrastare il fenomeno dell'infiltrazione della criminalità organizzata nella pubblica amministrazione locale, a ripristinare la legalità ed a recuperare la struttura pubblica ai propri profili istituzionali.

La compromissione delle legittime aspettative della popolazione ad essere garantita nella fruizione di diritti fondamentali, da un lato, nonchè la finalità della misura di rigore sotto il duplice profilo della repressione del fenomeno inquinante e del recupero dell'ente ad una gestione ordinaria delle proprie attività e ad un miglioramento qualitativo e quantitativo dei servizi offerti, rappresentano gli ambiti entro i quali si articola la previsione recata dall'art. 143 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, applicabile, in virtù del rinvio operato dal successivo art. 146, anche agli organi delle aziende sanitarie provinciali.

Per le considerazioni suesposte si ritiene necessario provvedere ad eliminare ogni motivo ulteriore di deterioramento e di inquinamento della vita amministrativa dell'ente, mediante provvedimenti incisivi a salvaguardia degli interessi delle comunità comprese nell'ambito territoriale di utenza dell'azienda sanitaria.

La valutazione della situazione in concreto riscontrata, in relazione alla presenza ed all'estensione del fenomeno inquinante, rende necessario che la durata della gestione commissariale sia determinata in diciotto mesi.

Rilevato che, per le caratteristiche che lo configurano, il provvedimento dissolutorio previsto dall'art. 143 del citato decreto legislativo può intervenire anche quando sia già stato disposto provvedimento per altra causa, differenziandosene per funzioni ed effetti, si formula rituale proposta per l'adozione della misura di rigore nei confronti dell'azienda sanitaria provinciale di Vibo Valentia con conseguente affidamento, per la durata di diciotto mesi, della gestione dell'ente ad una commissione straordinaria cui, in virtù dei successivi articoli 144 e 145, sono attribuite competenze specifiche e metodologie d'intervento finalizzate a garantire nel tempo la rispondenza dell'azione amministrativa alle esigenze della collettività.

Roma, 10 dicembre 2010

Il Ministro dell'interno: Maroni